Государственная внешнеторговая политика

РАЗДЕЛ II. РЕГЛАМЕНТАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ ТОРГОВЛИ

Глава 6.

Государственная внешнеторговая политика

Либерализация и протекционизм во внешнеторговой политике стран.

Последовательный переход стран от замкнутых национальных хозяйств к экономике открытого типа, обращенного к мировому рынку одна из ведущих тенденций ушедшего века. Торговая и экономическая политика ТНК способствовала ускорению этого процесса. Стремясь открыть новые рынки и обойти таможенные барьеры, ТНК создают в различных странах многочисленные филиалы, дочерние компании, усиливая тем самыми интернационализацию международного бизнеса и межстрановой экономической зависимости.

Заметную роль в формировании открытости экономики сыграло и государство, взяв на себя функцию стимулирования экспортных производств, поощряя вывоз товаров и услуг, содействуя кооперации национальных субъектов с зарубежными фирмами, развитию внешнеэкономических связей.

Начиная с 60-х годов ХХ века, процессы открытости экономики начали распространяться и на некоторые развивающиеся страны. В 80-х 90-х годах приверженцами политики открытости в той или иной степени становятся постсоциалистические страны. Особенно ярко это демонстрирует Китай.

Масштабность этого процесса, как показывает мировой опыт, объясняется тем, что открытость экономики расширяет возможности использования внешних факторов в интересах ускорения экономического развития страны. Появляется возможность расширить масштабы применения в национальном хозяйстве зарубежных передовых технологий, достижений науки и техники, заимствовать опыт управления производством и сбытом. Наконец, открытая экономика позволяет получить дополнительные материальные, финансовые и трудовые ресурсы, включиться в процесс международного производственного кооперирования. Открытая экономика не отменяет регулирующей роли Государства. Она должная быть построена на принципах эффективности, конкурентоспособности и национальной безопасности с учетом структуры экспорта и импорта миграции капитала, а также таможенной, валютной, налоговой, кредитной и инвестиционной политики государства, оказывающих влияние на формы и масштабы взаимодействия страны с внешним миром.

Вместе с тем, тенденция к открытости экономики, развивая процессы интернационализации, не устраняет противоречия между усиливающейся ориентацией стран на свободную торговлю, с одной стороны, и их стремлением к защите своих внешних рынков и стимулированию экспортной экспансии, с другой, корни этого противоречия следует искать во внешнеторговой политике стран.

Внешнеторговая политика является одной из составляющих экономической политики государства. Она направлена на регулирование и развитие торговых отношений с другими странами мира и/или группировками с целью закрепления позиций страны и её бизнеса на мировом рынке и решение проблемы экономического развития в целом.

Помимо внешнеторговой политики отдельных государств существует внешнеторговая политика стран-членов различных интеграционных группировок и союзов, по отношению к третьим странам и другим союзам и группировкам, ведущих ТНК. Наконец, в рамках федеративных государств – внешнеторговая политика субъектов федерации. Однако роль государства в регулировании внешнеторговых связей сохраняет важное значение.

Внешнеторговая политика любого государства предполагает стратегию и инструменты (конкретные методы и средства) ее реализации. Стратегия внешнеторговой политики определяет конкретные цели и пути решения, главных для развития и регулирования внешней торговли вопросов. В связи с этим многие страны принимают законодательные акты, связанные с общими вопросами положения страны в мировом хозяйстве и конкретными вопросами внешнеторговой политики. Например, в США, проблемы внешней торговли рассматриваются в ежегодном докладе президента «О национальной безопасности США» и реализуются в более конкретном документе – «Национальная экспортная стратегия США». В России аналогичные проблемы рассматриваются в утвержденной Указом Президента «Концепции национальной безопасности Российской Федерации» и Федеральном законе (8 декабря 2003 г.) «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». В нем даны основные положения по развитию внешней торговли.

Внешнеторговая политика государства должна учитывать как позитивные тенденции гармонизации международных экономических отношений, так и негативные, связанные с обострением международной конкуренции и другими факторами.

Внешнеторговая политика государства сочетает в себе две тенденции: либерализацию и протекционизм. Либерализация во внешней торговле означает, что хозяйствующие субъекты реализуют принцип свободы торговли (free trade), при котором государство воздерживается от непосредственного воздействия на внешнюю торговлю. Она осуществляется в соответствии с международным разделением труда и сравнительными преимуществами страны. Роль регулятора выполняет рынок, а за собой государство оставляет функцию заключения договоров с другими странами, чтобы обеспечить максимальную свободу своим хозяйствующим субъектам.

Тенденция к либерализации во внешнеторговой политике связана с развитием МРТ, особенно с международным кооперированием, усилением экономической взаимозависимости стран, с интеграционными процессами. Она возникает как потребность стран-участниц в снятии различного рода барьеров, препятствующих движению и развитию внешнеэкономических связей. Так, усилившиеся в 90-е годы интеграционные, политические и социальные процессы в Западной Европе и других регионах способствовали развитию тенденции к либерализации. Особенно ярко она проявляется в различных союзах и интеграционных группировках.

На тенденцию к либерализации в мировом хозяйстве указывают увеличивающаяся открытость экономик стран (экспортная и импортная квоты), снижение уровня таможенных пошлин, отмена количественных ограничений на ряд товаров. Косвенным свидетельством присутствия тенденции к либерализации служит рост объемов мирового товарооборота и его прирост. За 50 лет (1950-2000 г.г.) объем мирового товарооборота вырос в 11,6 раза и составил в 2000 г. – свыше 6 триллионов долларов[1]. И хотя в 2001 году наблюдалось сокращение объема экспорта по сравнению с 2000 годом на 4%, в 2003 г. его годовой прирост составил – 16,3%. Среднегодовой темп прироста в последнее десятилетие ХХ века составлял 6%, а в 2003г. он снизился до 4,5% [2].

На протяжении многих веков дилемма, что лучше – «протекционизм» или «свобода торговли» занимает умы экономистов и политиков и является предметом спора.

В различные исторические периоды во внешнеторговой политике превалировала то одна, то другая тенденция. В 30-60-е годы ХХ века в мировом хозяйстве укрепилась тенденция к либерализации и свободе внешней торговли. Однако уже в начале 70-х появилась тенденция к протекционизму. Страны стали закрывать внутренние рынки, используя не только тарифные, но и нетарифные барьеры. Уровень тарифной защиты американского и японского рынков был весьма высоким (Таблица 6.1).

Таблица 6.1

Средний уровень таможенного обложения импорта развитых стран (%).

Источник: Франция. Наши деловые партнеры. 2 ^е изд. –М., 1993

В 80-е годы во внешнеторговой политике стран вновь преобладает тенденция к либерализации. И в начале 90-х годов среднеарифметические пошлины на импорт готовых изделий в США снизились до 7%. Они лишь немного превышали японские, уступали канадским и были равны пошлинам ЕС. Пошлины на полуфабрикаты в перечисленных странах колебались в диапазоне от 6,1 до 6,3%, при этом американские были минимальными. Но пошлины на сырье были несколько выше, чем в ЕС и Японии. Выступая за либерализацию мировой торговли, США, как и другие страны, не отказываются от защиты национального рынка.

В международных экономических отношениях принятая идеология либерализации внешнеторговой политики, базируясь на выводах экономической теории об ее эффективности, не отменяет протекционизма, который имеет место в политике как развитых, так и развивающихся стран.

Протекционизм (protectionism) – политика, направленная на поощрение национальных производителей, защиту их интересов на внутреннем и внешнем рынках от иностранной конкуренции.

Протекционизм исключает свободное действие рыночных сил. Государство становится основным регулятором внешней торговли. Как показывает мировая практика, усиление протекционистской тенденции во внешнеторговой политике страны связано с рядом объективных и субъективных экономических и политических причин. Во-первых, с цикличностью экономического развития рыночной экономики. На стадиях экономического спада и кризиса протекционизм становится неотъемлемой частью экономической политики государства. Во-вторых, с ослаблением позиций страны в мировом хозяйстве и снижения конкурентоспособности ее товаров, а также с необходимостью поддержки вновь зарождающихся отраслей, когда необходимо временно ограничить доступ на внутренний рынок продукции конкурентов. В-третьих, осуществление недобросовестной коммерческой практики со стороны поставщиков, когда правительства стран-экспортеров осуществляют прямую или скрытую финансовую поддержку своих производителей, также требует вмешательства государства.

Протекционизм особенно ярко проявляется в условиях ослабления позиций страны в мировом хозяйстве и потери конкурентоспособности национальных товаров на мировом и внутреннем рынке Например, кризисные явления в экономике развитых стран в 70-80-х годов, утрата США позиций лидера, неудовлетворенность развивающихся стран работой институтов, регулирующих МЭО, способствовали усилению тенденции к протекционизму в мировом хозяйстве. Причем это было характерно как для развитых, так и для развивающихся стран и проявилось в росте торговых барьеров. К 1986 году торговые барьеры затрагивали уже 21% импорта развитых стран, тогда как в 1981 году – всего лишь 17%. В развивающихся странах этот показатель был еще выше – 26 и 25% соответственно. Политику протекционизма государство может применять для укрепления и расширения присутствия национальных производителей на мировом рынке. Для этого государство разрабатывает соответствующие экспортные стратегии и программы, формирует различные государственные структуры. Реализует широкий комплекс организационно-экономических мер, использует различные инструменты для прямой и косвенной поддержки экспорта и сдерживает импорт товаров на внутренний рынок страны.

При общем быстром росте внешней торговли и ее динамика в отдельных странах и регионах весьма различна. Это может отражаться на характере ее внешнеторговой политики. Так, неравномерность динамики внешней торговли капиталистических стран в 70-80-е годы изменила соотношение сил трех центров мирового хозяйства – США, Японии и Западной Европы и повлияла на характер внешнеторговой политики США. На протяжении 30-ти лет, практически до 1990 г., наблюдалось падение доли США в общем экспорте развитых стран. Длительная тенденция к ослаблению позиций США была связана с замедлением темпов роста производительности труда. В результате произошло падение конкурентоспособности американских товаров по сравнению с западноевропейскими и японскими, которые были на 20-30% дешевле. Потеря конкурентоспособности товаров США привела к потере внешних рынков, усилению конкуренции на рынках внутренних и, как следствие, росту протекционистской тенденции во внешнеторговой политике.

Пытаясь оградить внутренний рынок от конкурентов, правительство США принимает ряд протекционистских законов. Так, статья «Супер-301» нового Закона о торговле, принятого в 1988 году, разрешила применять ответные меры против «нечестной» торговой политики.

«Нечестные правила игры», по мнению конгрессменов, применяли страны, с которыми у США в то время складывалось отрицательное торговое сальдо (Япония – 55 млрд.долл., Южная Корея – 10 млрд.долл. и др.). В качестве меры наказания таких партнеров была разработана концепция «добровольного ограничения (самоограничения) экспорта». Суть ее в определении нормативов (квот) для товаров закупаемых и экспортируемых в страну. По сути, это количественное планирование государством сегментов производства и рынка. Протекционистский арсенал США в отношениях с партнерами обширен. От экспортных субсидий и пошлин до большого круга тарифных и нетарифных мер, таможенных формальностей, технических стандартов, санитарных и ветеринарных норм и т.п., хотя использование экспортных субсидий и нетарифных барьеров – самое крупное нарушений правил ГАТТ/ВТО. Механизм их действия хорошо известен и в нашей экономике. Это различные сборы, за счет которых формируются средства для субсидирования экспорта. Экспортные субсидии дают возможность выбрасывать на мировой рынок товары по низким (ниже стоимости) ценам и, тем самым, сбивать цены на мировом рынке. Подобные протекционистские меры наносят удар по наиболее эффективным производителям.

В ответ на статью «Супер-301» партнеры-конкуренты применили свой протекционистский арсенал. Страны ЕС использовали метод «затруднения» сбыта товаров. Суть его в следующем: почтовые телекоммуникационные органы ЕС разработали единые стандарты оборудования в соответствующих технологиях. А так как мгновенно учесть эти новые стандарты ни одна промышленность не может, то фирмы, практикующие иные стандарты, временно теряют рынки. Затруднение сбыта блокирует и само производство. В результате протекционистской политики возникают «торговые войны». Как правило, в защиту протекционизма приводят следующие аргументы:

- Поддержка молодых национальных отраслей;

- Сохранение рабочих мест;

- Пополнение доходов бюджета;

- Национальная безопасность и др.

Практика показывает, что протекционистские меры обходятся потребителю в миллиарды долларов в год. Логика довода о защите молодых производителей основывается на том, что высокие начальные издержки производства, делающие продукцию молодой отрасли неконкурентоспособной на мировом рынке, через определенное время уменьшатся до уровня, обеспечивающего эффективное производство (эффект масштаба), поэтому отрасли нужно помогать, чтобы она могла достичь зрелости. Однако, во-первых, трудно выявить отрасль, обладающую высокой вероятностью достижения зрелости. Во-вторых, возможно формирование тенденций к снижению эффективности производства, так как, закрывая внутренний рынок и «защищая» молодую национальную отрасль, государство снимает в нее заботу о выживаемости. В результате корпорации утрачивают стимулы к поиску путей эффективного развития, снижается их конкурентоспособность. Возникает опасность поглощения национальных корпораций более удачливыми конкурентами. Государство вынуждено вновь вливать средства. Но этот процесс бесконечен и бесперспективен. К тому же, некоторые протекционистские меры, применяемые во внешней политике для защиты своих рынков, могут иметь и обратных эффект. Использование антидемпинговых и компенсационных пошлин для сдерживания иностранных фирм-поставщиков, заставляет их заключать соглашения о «добровольном ограничении экспорта». Но это скорее наносит вред не конкуренту-поставщику, а национальному потребителю. Так, первые три года добровольного ограничения экспорта японских автомобилей в США, по оценкам американских специалистов, обошлось американским потребителям по 160 тыс. долл. За каждое сохраненное рабочее место[3]. Установление квот для Японии привело к укреплению ее конкурентного потенциала на рынке США, и возрастанию прибыли, так как сокращение экспорта в условиях высокого спроса на японские машины, привело к росту цены, которая повысилась на 2 600 долларов.

Цены на американские автомобили также выросли на 40%. Рост цен на японские и американские автомобили в условиях протекционистской политики США сделал их производство более рентабельным, пострадали же американские потребители. Наконец, в ответ на протекционистские меры страны отвечают введением ограничений со своей стороны. Так, Япония в ответ ввела ограничение на импорт американского апельсинового сока.

Протекционистскую политику проводят страны «большой семерки» и по отношению к развивающимся. США в 70-80-е годы ввели ограничения на ввоз текстиля, автомашин и стали из стран Азии и Латинской Америки в качестве меры за нарушение этими странами патентных и авторских прав. В 80-е годы практически перестали действовать льготы, предоставленные ранее странам Запада, развивающимся странам в рамках Общей системы преференций. Выход развивающихся стран на внешние рынки закрывается различными тарифными и нетарифными барьерами. В результате этих мер, развивающиеся страны испытывают нехватку валюты. Отсутствие валютных резервов затрудняет их экономическое развитие и рост благосостояния.

В качестве аргумента в защиту «протекционизма» называют пополнение доходов государственного бюджета. Особо этот аргумент популярен в странах, где еще не сформировалась качественная налоговая система. Таможенную пошлину взимать проще, чем собирать налоги, но поступления в бюджет в этом случае будут зависеть от эластичности спроса на импорт по цене. Но чем более эластичным будет спрос, тем сильнее возрастут доходы государства и при ослаблении протекционизма.

Аргумент в пользу протекционизма по отношению к отраслям, выпускающим стратегически важную для страны продукцию, также неубедителен. Чрезмерная зависимость страны от импорта, действительно может поставить ее при чрезвычайных обстоятельствах в уязвимое положение. Однако достаточно трудно определить (выделить) такие отрасли. К стратегически важным отраслям можно отнести большую часть имеющихся. Что касается невозобновимых ресурсов, то протекционизм может поставить страну в зависимость от импортных поставок в будущем. Следовательно, аргументы в пользу протекционизма страны, требуют проверки в каждом отдельном случае. Мировая практика показывает, что можно найти лучшие средства для достижения цели, чем протекционизм.

Таким образом, политика протекционизма, защищающая национальную промышленность, сельское хозяйство, с одной стороны, поощряет развитие национального производства, способного заменить импортные товары, способствует укреплению позиций национальных производителей на мировом рынке. С другой, протекционизм приводит к завышению уровня цены на товары, защищенные высокими пошлинами; ослабляет побудительные стимулы к техническому прогрессу в отраслях, огражденных от иностранной конкуренции; побуждает к усилению нелегального ввоза товара. Ответные меры стран – торговых партнеров могут нанести национальному хозяйству ущерб, который превысит выигрыш от мер примененной протекционистской защиты. Поэтому в основу государственного регулирования внешней торговли должен быть положен, прежде всего, принцип соотношения выигрыша и потерь.

Зарубежные и отечественные экономисты выделяют несколько форм протекционизма:

Селективный протекционизм – направлен против отдельных стран или отдельных товаров (например, противоречие между РФ и США по поводу экспорта российской стали и импорта американского куриного мяса);

Отраслевой протекционизм – защита определенных отраслей, прежде всего сельского хозяйства (например, эмбарго ЕС на американскую говядину с гормонами роста);

Коллективный протекционизм – интеграционные группировки проводят единую таможенную политику по отношению к третьим странам, затрудняющую их проникновение на ее внутренний рынок; группировки.

Скрытый протекционизм – осуществляется методами внутренней экономической политики (например, во Франции экспортеры освобождены от косвенных, и, частично, от прямых налогов);

Неопротекционизм – установление административных, финансовых, кредитных, технических и прочих барьеров, которые серьезно затрудняют свободное передвижение товаров через границы.

В современный период неопротекционизм как средство регулирования внешнеторгового оборота получил широкое распространение. Объем и применение названных выше барьеров регулируются национальными правилами, что затрудняет противодействие им со стороны экспортера. В качестве фактора неопротекционизма может выступать и «электронный барьер». Страны, не обладающие достаточной степенью развития электронных средств связи и коммуникаций затруднены в способах получения и передачи различной информации, в том числе и в области внешней торговой политики, а, следовательно, находятся в менее предпочтительных условиях по сравнению с высокотехнологичными странами.

Формирование и расширение системы международных обязательств в области торговой политики, ограничение возможностей протекционизма в связи с членством многих стран в рамках ГАТТ, а затем ВТО, сделали протекционизм более избирательным и целенаправленным.

Сегодня распространяется практика применения торговых ограничений, вводимых в обход обязательств подписанных в многосторонних соглашениях. Такие ограничения в законодательстве практически не фиксируются, лишь в отдельных случаях могут принимать форму двусторонних соглашений. Подобные ограничения получили название «меры серой зоны»[4]. Данные меры предполагают «добровольное» регламентирование количества ввоза товара под угрозой введения запретительных пошлин или других мер, способных существенно ограничить доступ на рынок. Наиболее часто «меры серой зоны» применяют США и ЕС (США- «добровольное» ограничение экспорта, двусторонние соглашения и контроль за экспортом; ЕС чаще применяет наблюдение за экспортом). Как правило, применение «добровольного ограничения экспорта» ведет к усилению монополизации рынка. Эта мера считается наиболее дискриминационным видом импортных ограничений. К средствам неопротекционизма относят прямое и косвенное субсидирование экспорта, предоставление налоговых льгот, направленное на повышение конкурентоспособности национальных товаров на мировом рынке.