Комментарий к статье 17
1. При решении задач оперативно-розыскной деятельности субъекты, ее осуществляющие, могут привлекать к сотрудничеству отдельных лиц (с добровольного согласия последних). Таким образом, закрепляется за гражданами возможность реализации их конституционных прав на защиту от преступных посягательств путем оказания содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Мотивация сотрудничества лиц с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, как правило, имеет различную основу (исполнение гражданского долга, материальную заинтересованность и т.д.). Содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, может быть гласным, анонимным и негласным (конфиденциальным).
Гласное содействие оказывается лицом при подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий, в ходе которых это лицо не требует (или не требуется) сохранения в тайне его участия в данных мероприятиях, а в последующем при необходимости оно может дать свидетельские показания по уголовным делам. Привлечение отдельных лиц к подготовке и проведению оперативно-розыскных мероприятий на гласной основе может выражаться, например, в использовании помощи этих лиц для проведения проверочных закупок, наблюдения, наведения справок и других мероприятий.
Анонимное содействие осуществляется путем предоставления информации, когда лицо, ее предоставляющее, не желает раскрывать свое имя и участвовать в дальнейшем в уголовном процессе. Анонимная информация может передаваться по телефону, в письменной форме, в процессе непосредственной встречи с сотрудником органа внутренних дел или через посредника.
Конфиденциальность содействия устанавливается при условии выраженного желания гражданина. Как правило, вовлекаемый в оперативно-розыскной процесс сам должен выступить инициатором конфиденциальности своих отношений с органами внутренних дел. Однако это не исключает случаев, когда орган внутренних дел в лице своих штатных должностных лиц из тактических соображений целесообразности или безопасности предлагает гражданам, привлекаемым к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий, конфиденциальность такого содействия. Конфиденциальность означает, прежде всего, что сведения о лицах, оказывающих подобное содействие, не подлежат оглашению. Это обеспечивается рядом мер, предусмотренных ведомственными нормативными актами.
При этом конфиденциальное содействие граждан носит индивидуальный характер и осуществляется на разовой или долговременной основе в зависимости от сроков решения конкретных задач оперативно-розыскной деятельности.
Законодатель выделяет два вида содействия граждан органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Первый из них предусматривает привлечение граждан для подготовки оперативно-розыскных мероприятий. Второй - для непосредственного участия в их проведении. Согласие гражданина на сотрудничество может быть устным или письменным. Вообще же на практике применяются три формы правового оформления такого сотрудничества, а именно - устная договоренность, акт одностороннего волеизъявления гражданина в виде соответствующей расписки (подписки о сотрудничестве), контракт.
Устная договоренность должна применяться как исключение в случае, если другие формы в конкретной обстановке невозможны или неуместны. Контракт в отличие от расписки, односторонне фиксирующей лишь обязательства гражданина, подразумевает взаимные обязательства, в том числе и государства перед гражданином, закрепленные в письменной форме. Контракт повышает взаимные гарантии сторон, фиксируя ответственность за невыполнение обязательств. Контракт позволяет более полно, детально закрепить взаимоотношения сторон, условия и виды сотрудничества.
2. Настоящий Федеральный закон предусматривает заключение контрактов о содействии органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, с совершеннолетними дееспособными лицами независимо от их гражданства, национальности, пола, имущественного, должностного и социального положения, образования, принадлежности к общественным объединениям, отношения к религии и политических убеждений.
Общие требования к гражданину, желающему заключить контракт о содействии, - совершеннолетие и дееспособность. В соответствии со ст. 60 Конституции РФ гражданин приобретает такие права и обязанности с 18-летнего возраста. С этого возраста гражданин своими действиями приобретает не только права, но и создает юридические обязанности, а равно способен нести ответственность за последствия своих действий по российскому законодательству.
Конфиденциальное сотрудничество граждан с органами внутренних дел по контракту означает, что эти лица ведут по заданиям уполномоченных органов активную разведывательно-поисковую деятельность, причем получение за это вознаграждений и других выплат является для них одним из источников существования. Главная отличительная черта конфиденциального сотрудничества на контрактной основе - длительность, устойчивость отношений между гражданином и органом внутренних дел. Конфиденциальные отношения устанавливаются с физическими лицами независимо от их гражданства. К сотрудничеству могут привлекаться:
- граждане России, которые являются таковыми или были признаны гражданами России в соответствии с Законом о гражданстве;
- лица, имеющие двойное гражданство (одновременно состоящие в гражданстве другого государства);
- лица без гражданства (не являющиеся российскими гражданами и гражданами других государств) и иностранцы (граждане и подданные иностранного государства).
Конфиденциальные отношения с указанными лицами могут устанавливаться независимо от постоянного или временного их нахождения на территории России. В оперативной практике недопустимо привлечение к конфиденциальному сотрудничеству дееспособных лиц, по состоянию здоровья не способных принимать участие в мероприятиях оперативно-розыскной деятельности или имеющих признаки психических отклонений.
Контракт должен содержать цель и предмет сотрудничества, обязательства сторон, форму и размер вознаграждения, гарантии безопасности гражданина, условие о конфиденциальности, основания для пролонгации и прекращения контракта, порядок разрешения споров. Контракт - договор, соглашение с взаимными обязательствами для договаривающихся сторон.
Процедуры заключения и исполнения, а также содержание контракта о сотрудничестве с гражданином регламентируются ведомственными нормативными актами, носящими закрытый характер. Перечень контрактных условий определяется индивидуально и зависит от характера выполняемой работы, личных и деловых качеств гражданина, реальных возможностей участвовать в мероприятиях по обеспечению безопасности личности, общества и государства. Определение предмета контракта и взаимных обязательств сторон связано с некоторыми трудностями, поскольку, с одной стороны, требует определенности и четкой регламентации, а с другой - конфиденциальность и конспиративный характер деятельности не позволяет раскрывать в контракте сущность и детали оперативно-розыскных мероприятий. Тем более что гражданин вправе располагать одним экземпляром контракта. Целесообразно заранее предусматривать форму хранения подписанного контракта: возможна передача его на хранение в банк и т.д.
Возмездный характер контракта может означать не только денежную оплату услуг гражданина, но и иные формы эквивалентного "вознаграждения": освобождение от уголовной ответственности, передача имущества в собственность, устройство на работу, выдача новых документов, пластическая операция и др. Вознаграждение и иные выплаты по контракту, освобождаются от налогообложения и в декларациях о доходах не указываются.
Контракт должен содержать гарантии безопасности гражданина и членов его семьи. Меры эти подразделяются на общие - установленные нормативно, и специальные - индивидуально оговоренные в контракте (изменение внешности, выдача новых документов, удостоверяющих личность, переезд в другую местность).
Государственные органы по контракту должны иметь полномочия по контролю за деятельностью гражданина: изменять в одностороннем порядке условия контракта в случае изменения оперативной обстановки, а также налагать административные санкции в случае предоставления гражданином заведомо недостоверной информации, нарушения конфиденциальности взаимоотношений и ином существенном неисполнении обязанностей. Более детально порядок заключения контракта с лицами, принимающими участие в проведении оперативно-розыскных мероприятий, может быть изложен в ведомственных нормативных актах органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Действие контракта прекращается по инициативе одной из сторон и может быть обжаловано на общих основаниях в установленном законом порядке. Досрочное расторжение контракта осуществляется при неисполнении его условий либо по иным обязательствам. Например, основанием для досрочного расторжения контракта о конфиденциальном сотрудничестве со стороны органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, являются:
- разглашение сведений о конфиденциальном сотрудничестве;
- утрата конфидентом возможности оказывать содействие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность;
- приобретение конфидентом статуса народного депутата, судьи, прокурора, адвоката, священнослужителя или полномочного представителя официально зарегистрированного религиозного объединения;
- совершение конфидентом преступления (в частности, вступление конфидента в преступный сговор с лицами, подозреваемыми в подготовке, совершении и сокрытии преступления);
- использование конфиденциального сотрудничества для сокрытия преступной деятельности;
- разглашение сведений конфиденциального характера, сопряженное с нанесением ущерба оперативно-розыскной деятельности;
- умышленное предоставление заведомо ложной информации;
- сокрытие оперативно значимой информации или ее умышленное искажение;
- уклонение от сотрудничества в различной форме;
- грубое нарушение требований конспирации, чреватое расшифровкой конфиденциального сотрудничества;
- неудовлетворительное состояние здоровья;
- другие нарушения условий контракта о конфиденциальном сотрудничестве.
Возможно включение в контракт и других оснований его расторжения.
3. Нормативно устанавливается запрет контрактных отношений с определенной группой лиц. Законодатель выделяет две группы граждан. Первую составляют народные депутаты, судьи и прокуроры. Вторую - адвокаты, священнослужители и полномочные представители официально зарегистрированных религиозных объединений. Логично было бы запретить привлекать указанных лиц к сотрудничеству только по вопросам, непосредственно связанным с их профессиональной и общественной деятельностью. Одно дело сообщать информацию, полученную от исповедующихся прихожан или клиента, обвиняемого в совершении преступления, и совсем другое - рассказывать о противоправном поведении соседей по лестничной площадке. Вызывает недоумение и состав перечисленных лиц. Почему в него включены адвокаты и священнослужители, но не включены, скажем, нотариусы и врачи? Думается, при запрете активной вербовки среди определенной группы граждан вполне допустимо добровольное сотрудничество с правоохранительными органами, в частности информационное.
Запрет на привлечение к конфиденциальному сотрудничеству на контрактной основе первой группы граждан связан с тем, что ее представители наделены в установленном законом порядке определенными законодательными, судебными и надзорными полномочиями. При этом введение закон запретительных санкций на привлечение к сотрудничеству представителей законодательной и судебной ветвей власти на контрактной основе обусловлено рядом факторов.
Во-первых, установление конфиденциального сотрудничества с гражданами является специфическим условием решения задач оперативно-розыскной деятельности субъектов, которые в системе государственного управления наделены исполнительно-распорядительными полномочиями. С позиций занимаемого правового положения в системе государственных органов они не вправе осуществлять негласное руководство представителями законодательной и судебной власти. Данное положение относится также к прокурорам, которые в России осуществляют прокурорский надзор (в том числе за исполнением законодательства в сфере оперативно-розыскной деятельности).
Во-вторых, нельзя допустить, чтобы привлечение к конфиденциальному сотрудничеству указанной категории граждан на контрактной основе использовалось органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, для оказания негласного регулирующего воздействия на законотворческую деятельность и работу судов. Согласно ст. 120 Конституции РФ судьи независимы и обязаны выполнять требования только Конституции и Федеральных законов (в частности, для обеспечения их независимости в ст. 294 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность суда).
В-третьих, государственные служащие указанной категории граждан не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности.
В части, касающейся запрещения использования конфиденциального содействия на контрактной основе адвокатов, священнослужителей и полномочных представителей, официально зарегистрированных объединений, органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, следует отметить, что, помимо адвокатов, речь идет об особой категории граждан, которые:
- возведены в духовный сан и, таким образом, наделены каноническим правом самостоятельно совершать богослужение, обряды и таинства, в том числе исповедь;
- в законном порядке имеют право выполнять юридические действия от имени официально признанных государством религиозных организаций и объединений;
- обладают полномочным правом от имени официально зарегистрированных религиозных объединений участвовать на временной или постоянной основе в деятельности различных организаций (общественных, коммерческих, государственных, международных и т.д.). На практике такими полномочиями, как правило, наделяются также лица духовного звания.
Зарегистрированные в установленном законом порядке религиозные организации осуществляют свою деятельность на основании документов внутреннего содержания. В этой связи органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, не вправе негласно влиять на характер и содержание деятельности религиозных организаций, если она не противоречит российскому законодательству.
Комментарий к статье 18
1. Государство гарантирует лицам, изъявившим согласие содействовать органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, не только выполнение своих обязательств, предусмотренных контрактом, но и правовую защиту, связанную с правомерным выполнением этими лицами общественного долга и возложенных на них обязанностей. Социальная и правовая защита таких граждан предполагает и возлагает на государство обязанность принимать необходимые меры по предотвращению противоправных действий против них, установлению виновных в подобных действиях и привлечению их к ответственности, предусмотренной законодательством.
Социальная и правовая защита граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, реально способствует эффективному выполнению ими добровольно взятых на себя обязанностей. Федеральный закон в основных чертах устанавливает статус лиц, содействующих на негласной основе органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность. Этот статус имеет особенности, обусловленные спецификой выполняемых гражданами обязанностей, а также условий, при которых это происходит. Статус граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, включает в себя совокупность их прав, обязанностей и ответственности, а также предписания, адресованные государству и касающиеся социальной и правовой защиты этих граждан.
Такие лица и органы находятся в правовых отношениях. Отношения конфиденциального и иного сотрудничества контролируются и охраняются государством. Конфиденциальный характер взаимоотношений лица и государственного органа в процессе оперативно-розыскной деятельности не означает умаления каких-либо прав и свобод негласного сотрудника или их ограничения помимо случаев, прямо предусмотренных Законом.
2. Выполнение обязательств, предусмотренных контрактом - одна из гарантий государства. Закон определяет более широкие обязанности уполномоченных органов по социальной и правовой защите граждан, оказывающих им содействие в оперативно-розыскном процессе, которые в контракте, как правило, не отражаются. Прежде всего, при возникновении реальной угрозы противоправного посягательства на жизнь, здоровье или имущество отдельных лиц в связи с их содействием органам, осуществляющим ОРД, а равно членов их семей и близких эти органы обязаны принять необходимые меры по предотвращению противоправных действий, установлению виновных и привлечению их к ответственности.
Неприкосновенность жизни, здоровья, жилища и других социальных ценностей граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, и членов их семей обеспечивается, прежде всего, строгой конфиденциальностью отношений данных граждан с этими органами, а также неукоснительным выполнением принципа конспирации при подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий. Поэтому в целях предупреждения противоправных посягательств на граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, и членов их семей эти органы должны создавать необходимые условия, которые надежно обеспечивали бы негласный характер сотрудничества с ними граждан, а также успешное участие в подготовке и проведении оперативно-розыскных мероприятий. При необходимости им должны быть предоставлены также условия для получения специальной профессиональной подготовки или приобретения нужных практических навыков. Таким гражданам в целях конспирации могут быть предоставлены для использования документы, зашифровывающие личность.
Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, должны постоянно анализировать состояние безопасности граждан, которые непосредственно оказывают им содействие на негласной основе. При получении данных, дающих основание предполагать о возникновении реальной угрозы противоправного посягательства на жизнь, здоровье, имущество таких граждан, а также членов их семей или близких, органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, обязаны принять действенные и эффективные меры к предотвращению противоправных действий. Если же такие действия были совершены, то органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, которым оказывал содействие, гражданин, обязаны способствовать установлению виновных и привлечению их к ответственности. Это может быть достигнуто путем принятия необходимых оперативно-розыскных, уголовно-процессуальных и других мер.
3. В настоящем ФЗ сказано, что лицо из числа членов преступной группы, совершившее противоправное деяние, не повлекшее тяжких последствий, и привлеченное к сотрудничеству органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, активно способствовавшее раскрытию преступлений, возместившее нанесенный ущерб или иным образом загладившее причиненный вред, освобождается от уголовной ответственности в соответствии с законодательством. Прекращение уголовного преследования должно осуществляться в соответствии с законом и, следовательно, гласно.
Юридическое отражение это предписание закона нашло в ст. 75 УК РФ и примечаниях к ряду статей Особенной части УК РФ.
Согласно ч. 1 ст. 75 УК РФ деятельное раскаяние возможно лишь при совершении преступлений небольшой тяжести (исходя из ст. 15 УК РФ к этой категории преступлений относятся умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых предусмотрено наказание, не превышающее два года лишения свободы). В этом случае лицо может быть освобождено от уголовной ответственности, если после совершения преступления добровольно явилось с повинной, способствовало раскрытию преступления, возместило причиненный ущерб или иным образом загладило вред, причиненный в результате преступления.
Следующим основанием освобождения от уголовной ответственности при деятельном раскаянии выступают положения ч. 2 ст. 75 УК РФ, где указано, что при совершении преступления средней тяжести, тяжкого или особо тяжкого преступления и наличии условий, указанных в первой части этой статьи, лицо может быть освобождено от уголовной ответственности лишь в случаях, специально предусмотренных в Особенной части УК РФ.
При совершении преступлений других категорий тяжести освобождение от уголовной ответственности возможно лишь в случаях, специально указанных в Особенной части УК РФ, при соблюдении закрепленных там же условий.
Если лицо, совершившее одно из отнесенных к этой группе деяний, затем выполнило указанные в примечании к соответствующей статье условия, то оно должно быть освобождено от уголовной ответственности. Обязанность правоохранительных органов в таких случаях сводится лишь к установлению того, выполнило ли лицо все закрепленные применительно к данному случаю условия деятельного раскаяния.
Следует подчеркнуть, что для всех составов Особенной части обязательным признаком деятельного раскаяния выступает отсутствие в действиях лица иного состава преступления.
При деятельном раскаянии лицо, совершившие преступление, но добровольно согласившееся сотрудничать с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, лишь освобождается от уголовной ответственности. Под этим понимается выраженное в акте государственного органа решение освободить лицо, совершившее преступление, от обязанности быть подвергнутым судебному осуждению.
Поскольку освобождению от уголовной ответственности подлежит лицо, совершившее преступление, то принятию решения об освобождении должно предшествовать установление того обстоятельства, что именно это лицо совершило преступление.
Кроме того, институт деятельного раскаяния содержит правовые предпосылки для решения целого ряда стоящих перед правоохранительными органами задач, в числе которых, к примеру, следует назвать следующие:
- создание условий для привлечения к конфиденциальному сотрудничеству лиц, совершивших преступления;
- осуществление на его основе предусмотренного законодательством проникновения в преступные группы и спецслужбы иностранных государств;
- проведение контролируемой поставки и других оперативно-розыскных мероприятий;
- использование для формирования у лиц, привлеченных спецслужбами иностранных государств к оказанию им содействия в проведении враждебной деятельности, убеждения целесообразности добровольной явки и сообщения о сотрудничестве и др.
4. Сотрудничество граждан с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, может не являться основным родом их занятий. За содействие уполномоченным органам в осуществлении ОРД, они могут получать вознаграждение и другие выплаты, на что из федерального бюджета выделяются финансовые средства. Размер вознаграждения может устанавливаться с учетом реальных результатов оперативно-розыскной деятельности, достигнутых при содействии граждан, продолжительности времени, затраченного на подготовку или участие в проведения конкретных оперативно-розыскных мероприятий, а также проявленной при этом инициативы, настойчивости, мужества и др.
Полученные указанными лицами суммы вознаграждений и другие выплаты в соответствии с федеральным законодательством налогами не облагаются и в декларациях о доходах не указываются. Виды, размеры и порядок выдачи денежных вознаграждений и других выплат регламентируются ведомственными нормативными актами. Если лица содействуют государственным органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, на контрактной основе, то государство обязано гарантировать выполнение обязательств, предусмотренных контрактом. В случае невыполнения таких обязательств лица вправе по собственной инициативе расторгнуть контракт.
5. Сотрудничество граждан по контракту с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, как правило, является их основным родом занятий и поэтому при их желании может быть включено в трудовой стаж. Оформление трудового стажа и пенсии не должно придавать гласности факт конфиденциальности сотрудничества граждан с уполномоченными органами. Порядок подготовки и оформления, необходимых для органов социального обеспечения документов определяется подзаконными актами.
6. Предусмотрен ряд специальных мер по защите лиц, оказывающих содействие уполномоченным органам, в случае возникновения угроз их жизни, здоровью, собственности. К таким мерам, в частности, относятся физическая охрана, предоставление квартир-убежищ, смена места жительства, замена паспортов с изменением фамилий. Названные меры могут быть распространены и на членов семей этих лиц.
Такие специальные мероприятия, направленные на обеспечение безопасности лиц, сотрудничающих с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и членов их семей, устанавливаются Правительством России Ведомственными нормативными актами. Их правомерно будет проводить также в целях обеспечения безопасности лиц, сотрудничающих с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, на безконтрактной основе.
7. Единовременное пособие или пенсия, а также пособие или пенсия семье в случае гибели лица, сотрудничающего по контракту с оперативным подразделением уполномоченного орган, выплачиваются в случаях, когда травма, ранение, увечье или гибель лица наступили в связи с участием гражданина в проведении оперативно-розыскных мероприятий и между его гибелью (ранением и пр.), и проводимыми с участием пострадавшего оперативно-розыскными мероприятиями, существует прямая или косвенная причинно-следственная связь, которая нашла отражение в соответствующих оперативно-служебных документах. Единовременное пособие выдается в размере десятилетнего постоянного ежемесячного денежного содержания погибшего (из средств соответствующих бюджетов) и в установленном законом порядке назначается пенсия по случаю потери кормильца.
Настоящий ФЗ предусматривает социальное обеспечение граждан, сотрудничающих по контракту с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, которые получили инвалидность, т.е. стойкое расстройство функций организма, приводящее к полной или значительной потере профессиональной трудоспособности или существенным затруднениям в жизни. Кроме инвалидности граждане, сотрудничающие по контракту с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, в связи с их участием в проведении оперативно-розыскных мероприятий могут получить травму, вызвавшую нарушение состояния здоровья, повлекшее временную утрату трудоспособности, т.е. необходимость прекращения сотрудничества по контракту в течение непродолжительного периода времени. В подобных случаях им также гарантируется социальное обеспечение. Указанным лицам из средств соответствующих бюджетов выплачивается единовременное пособие в размере пятилетнего его постоянного ежемесячного денежного содержания и в установленном законом порядке назначается пенсия по инвалидности.
Единовременное пособие и пенсия лицу, оказывающему содействие органам внутренних дел в осуществлении ОРД, в случае травмы, ранения, контузии или увечья, выплачиваются при наличии ряда оснований.
Во-первых, если конфиденциальное сотрудничество осуществлялось на контрактной основе.
Во-вторых, травма, ранение, контузия и увечье наступили в связи с участием гражданина в проведении ОРМ. Между ранением, травмированием, контузией, увечьем лица и проводимыми с его участием оперативно-розыскными мероприятиями, или другими его действиями, выполняемыми по заданию уполномоченных органов, должна существовать прямая или косвенная причинно-следственная связь, нашедшая документальное отражение в соответствующих делах оперативного учета.
Следует учитывать, что по своему содержанию право на социальное обеспечение таких лиц включает в себя не только право на получение денежного дохода, но и право на социальное обслуживание, призванное удовлетворить особые потребности людей, обусловленные расстройством здоровья (в помощи в ведении домашнего хозяйства, в специальных средствах передвижения, в содержании в домах-интернатах и т.д.).
Порядок подготовки и оформления необходимых документов для получения пособий и пенсий определяется подзаконными нормативными актами. При одновременном возникновении в соответствии с законодательством Российской Федерации нескольких оснований для указанных единовременных выплат в случаях, установленных настоящей статьей, выплаты осуществляются по одному основанию по выбору получателя.