Муниципальное управление

1.8.1. Система муниципального управления

Правовую основу местного самоуправления на территории Лужского муниципального района составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные и федеральные конституционные законы, федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», закон Ленинградской области от 27.10.1994 г. № 6-ОЗ «Устав Ленинградской области», закон Ленинградской области «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения», иные нормативные правовые акты Ленинградской области, Устав Лужского муниципального района (утвержден решением Совета депутатов Лужского муниципального района Ленинградской области от 30 ноября 2005 г. № 17), положение об администрации Лужского муниципального района Ленинградской области (утверждено решением совета депутатов ЛМР от 08.02.2011г. №125), а также иные муниципальные правовые акты.

Структуру органов местного самоуправления муниципального района составляют: совет депутатов, глава муниципального района, администрация муниципального района (далее – администрация), контрольно-счетная палата Лужского муниципального района, и иные органы.

Исполнительно-распорядительным органом власти, обладающим полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района федеральными законами и законами Ленинградской области, является администрация Лужского муниципального района. Возглавляет администрацию глава администрации Лужского муниципального района, назначаемый советом депутатов Лужского муниципального района сроком на 5 лет и работающий по контракту. В структуру администрации входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы, осуществляющие управление в отдельных сферах на территории района, а также осуществляющие в пределах своей компетенции обеспечение деятельности администрации. В непосредственном управлении администрации Лужского района находятся 12 коммерческих муниципальных унитарных предприятий и 69 некоммерческих муниципальных учреждений.

Представительный орган власти – Совет депутатов Лужского муниципального района, который состоит из 30 депутатов – глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с нормой представительства – 1 депутат от поселения. Совет депутатов избирает из своего состава главу муниципального района, который исполняет полномочия председателя совета депутатов. Совет депутатов представляет интересы населения муниципального района и принимает от его имени решения в пределах полномочий установленных законодательством и Уставом Лужского муниципального района.

1.8.2. Муниципальные услуги

В Лужском районе активно реализуется направление по предоставлению услуг населению в электронном виде, осуществляется разработка административных регламентов предоставления муниципальных услуг и исполнения муниципальных функций.

Органами местного самоуправления, муниципальными учреждениями и организациями, в соответствии с Реестром муниципальных услуг Лужского муниципального района, осуществляется предоставление 42 муниципальных услуг. Оказание муниципальных услуг на территории Лужского муниципального района осуществляется структурными подразделениями администрации Лужского муниципального района, муниципальными предприятиями и учреждениями Лужского муниципального района, ГБУ ЛО «МФЦ» «Лужский». На базе филиала осуществляется предоставление гражданам и юридическим лицам 125 видов услуг, в том числе 19 муниципальных. На конец 2015 г. действуют шесть удаленных рабочих мест МФЦ на базе администраций сельских поселений. Специалистами в настоящее время оказывается 38 услуг.

1.8.3. Система межбюджетных отношений

Последние 5 лет отмечены существенными изменениями в системе межбюджетных отношений в Ленинградской области, которые были направлены на укрепление финансовой самостоятельности муниципальных районов и снижения их зависимости от финансового центра. Результатом реформирования системы межбюджетных отношений в 2013-2015 гг. стало распределение зоны ответственности между Правительством Ленинградской области и администрациями муниципальных образований, расширение возможности районов по принятию самостоятельных решений.

С 2013 г. прямые межбюджетные отношения реализуются только на уровне муниципальных районов и Ленинградской области, а средства на поддержку муниципальных образований районы учитывают в собственных бюджетах.

Наряду с возложением на муниципальные районы дополнительной ответственности, как за финансовую дисциплину, так и за целевое использование средств муниципальными образованиями первого уровня, произошло расширение гарантированных доходных источников муниципальных бюджетов. Начиная с 2013 г., норматив отчислений в бюджеты районов налога, взимаемого в связи с применением УСН увеличился с 20% в 2013 г. до 100% в 2014 г., таким образом дополнительные доходы бюджетов муниципальных образований составили 1,2 млрд. руб. против 0,3 млрд. руб. в 2013 году. Изменился порядок распределения НДФЛ – в 2014 г. доля налоговых платежей по НДФЛ зачисляемая в бюджеты муниципальных районов сократилась до 5% (в 2013 г. – 10%), при этом доля НДФЛ, передаваемая местным бюджетам из областного бюджета, напротив, увеличилась и составила 25%.

Одним из важных нововведений системы межбюджетных отношений на уровне Ленинградской области стала модель системного взаимодействия с муниципальными районами в рамках групп, сформированных по схожести социальных, экономических и бюджетных признаков. Выделяется 4 группы муниципальных образований, определенные на основе показателей их финансовой самостоятельности. По состоянию на 2015 г. Лужский район относится к 4 группе (также включает Бокситогорский, Тихвинский, Сланцевский, Лодейнопольский, Подпорожский муниципальные районы) муниципальных образований, характеризующейся высокой зависимостью районов от бюджета Ленинградской области ввиду повышенного уровня дефицита и несбалансированности бюджета.

1.8.4. Бюджетная система

Современная система управления муниципальными финансами в Лужском муниципальном районе сложилась в результате проведенной работы по совершенствованию бюджетного процесса в рамках проводимой в Российской Федерации бюджетной реформы. Бюджетная система Лужского муниципального района состоит из районного бюджета и 2 бюджетов городских округов и 13 сельских поселений. Управление бюджетным процессом основано на программно-целевых принципах.

В целях определения современного состояния развития бюджетной системы Лужского района, был проведен анализ финансового состояния муниципального бюджета, осуществленный с использованием бюджетных коэффициентов – показателей состояния бюджета, рассчитанных как отношения абсолютных бюджетных показателей друг к другу.

За период 2011-2014 гг. отмечается увеличение уровня, как расходов, так и доходов местного бюджета на душу населения. Коэффициент бюджетной обеспеченности населения, который показывает уровень бюджетных расходов на одного жителя, в 2014 г. увеличился по сравнению с уровнем 2011 г. на 22 п.п. и составил 23,2 тыс. руб. на одного жителя района. Коэффициент бюджетной результативности территорий, показывающий уровень бюджетных доходов на одного жителя муниципального образования, за рассматриваемый период увеличился на 17 п.п. и составил в 2014 г. 22,57 тыс. руб. в расчете на одного жителя.

Коэффициент покрытия расходов муниципального бюджета характеризует степень покрытия общей суммы расходов доходами местного бюджета. На величину коэффициента оказывает влияние ряд факторов: разграничение доходных источников между бюджетами разных уровней, особенности функционирования системы распределения расходных обязательств между органами власти всех уровней, организация системы межбюджетных трансфертов, эффективность администрирования налоговых и неналоговых доходов, эффективность использования бюджетных ресурсов. Согласно этому показателю можно выделить муниципалитеты-доноры (Кп>1) и дотационные муниципалитеты (Кп<1.). За последние 5 лет отмечено снижение данного коэффициента – с 1 ед. в 2011 г., до 0,96 ед. в 2014 г., что свидетельствует о возрастании риска возникновения проблемы финансового обеспечения расходов бюджета Лужского муниципального района. Как свидетельствуют полученные значения коэффициента, расходы бюджета в 2013-2014 гг. не были полностью покрыты доходными источниками (на 99% и 96% соответственно), бюджет района исполнялся с дефицитом, размер которого соответствовал требованиям бюджетного законодательства.

В тоже время за анализируемый период зависимость бюджетной деятельности муниципального района от регионального бюджета сократилась. Полученные значения коэффициента собственной сбалансированности местного бюджета, который характеризует степень покрытия общей суммы расходов бюджета на реализацию собственных полномочий муниципального образования доходами без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, свидетельствуют о значительном улучшении уровня собственной сбалансированности муниципального бюджета. Расходы на выполнение собственных полномочий в 2014 г. были самостоятельно обеспечены на 64% (23% в 2011 г.).

В целях характеристики существующих доходных источников бюджета был произведен расчет коэффициента налоговой независимости местного бюджета, показывающего в какой части доходы муниципального бюджета формируются за счет поступлений от налогов. В течение 2011-2014 гг. доля налоговых доходов в общей сумме доходов бюджета Лужского муниципального района увеличилась на 12 п.п. от уровня 2011 г. и составила в 2014 г. 28% от всех доходных источников.

Несмотря на снижение финансовой зависимости местного бюджета от налоговых доходов по федеральным налогам и сборов по установленным и дополнительным нормативам отчислений в местный бюджет (за период 2011-2014 гг. на 8 п.п.), муниципальный бюджет на 68% остается зависим от решений федеральных и региональных органов власти, о чем свидетельствуют полученные значения коэффициента общей финансовой зависимости местного бюджета.

В то же время за рассматриваемый период произошло снижение в общем объеме собственных доходов Лужского района доли бюджета Ленинградской области на выравнивание бюджетной обеспеченности и софинансирования социально значимых расходов. В соответствии с полученными значениями коэффициента прямой финансовой зависимости местного бюджета, доля финансовой помощи из бюджета Ленинградской области на выравнивание бюджетной обеспеченности и софинансирование социально значимых расходов (без учета субвенций) в общем объеме собственных доходов местного бюджета сократилась до 23% в 2014 г. (с 50% за 2011 г.). Также произошло увеличение значения коэффициента качества финансовой помощи – с 0,1 ед. до 0,4 ед., таким образом, доля субсидий в сумме безвозмездных поступлений в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ (без учета субвенций) составила в 2014 г. 40% (в 2011 г. –10%). Показатель качества финансовой помощи определяет вес связанных перечислений от региональных органов власти в общем объеме принимаемой от них финансовой помощи – чем выше значение коэффициента, тем в большей мере органы местного самоуправления участвуют в реализации региональной концепции финансирования ряда мероприятий на своей территории.

Результаты проведенного анализа направленности бюджетных расходов свидетельствуют о высокой социальной ориентированности местного бюджета с одной стороны, так и низких инвестиционных возможностях бюджета – с другой. Как показывают значения коэффициента социальной ориентированности местного бюджета, характеризующего удельный вес расходов на функционирование социальной сферы, в целом за анализируемый период доля социально значимых расходов увеличилась и составила по итогам 2014 г. 81% расходной части муниципального бюджета. В тоже время, в течение 2011-2014 гг. коэффициент инвестиционных расходов бюджета снизился с 2,41 ед. до 0,02 ед., таким образом доля инвестиционных расходов бюджета составляла в 2012-2014 гг. 1-2% в общей сумме расходов местного бюджета

Доля текущих расходов по обслуживанию муниципального долга, в соответствии с полученными значениями коэффициентадолговой нагрузки бюджета, сократилась с 0,3% в 2011 г. до 0,1% в 2014 г. Доля расходов, направленных на содержание органов местного самоуправления (коэффициент относительной стоимости содержания органов местного самоуправления в общей сумме расходов бюджета) в 2014 г. составила 4% от общей совокупности расходов бюджета Лужского района.

Таблица 38. Показатели финансового состояния бюджета Лужского муниципального района за период 2011-2014 гг.

Источник: Расчёты НИУ ВШЭ – Санкт-Петербург