Формально вопросы координации внешнеполитической деятельности возложены на МИД РФ. Однако если он и координирует внешнюю политику с другими ведомствами, то в основном лишь на рабочем уровне и уж во всяком случае не системно. Нет и должной прозрачности этого процесса.
Концептуальные вопросы внешней политики сегодня призвана прорабатывать (но явно не справилась с этим) межведомственная внешнеполитическая комиссия Совета безопасности РФ. Рассмотрением оперативных вопросов международной деятельности занимаются МИД РФ, Минобороны РФ, СВР и ряд других ведомств. Оперативные вопросы, связанные с планированием и осуществлением мероприятий Президента РФ, решаются в Администрации Президента. Деятельность этих органов зачастую имеет разрозненный характер, что наносит ущерб внешнеполитическим интересам России. Кроме того, из процесса принятия решений при сложившемся порядке полностью исключены структуры Федерального Собрания РФ, не говоря уже о регионах России, которые порой стремятся осуществлять самостоятельную внешнеполитическую деятельность. Самым же главным недостатком этого порядка является то, что он не отвечает нуждам оперативной внешнеполитической деятельности Президента РФ и зачастую попросту не поспевает за ее темпами, которые задает стремительно меняющаяся международная обстановка.
В бывшем СССР существовал координационный механизм выработки позиций страны в данной области — межведомственная комиссия при ЦК КПСС («пятерка»), которая готовила проекты решений руководства по основным вопросам национальной безопасности с участием МИД, Минобороны, КГБ и Комиссии Совмина СССР по военно-промышленным вопросам (ВПК). Действовали «большая пятерка» и «малая пятерка» (на уровне заместителей министров), при чем действовали коллегиально. Это означало, что все участники процесса выработки межведомственного решения были просто вынуждены придерживаться соответствующей государственной дисциплины: они говорили иностранцам одно и то же.
После распада СССР ничего даже близкого по эффективности в России создано не было. Не последнюю роль здесь сыграли межведомственные распри. Совет Безопасности, созданный в 1992 г., был задуман как основной механизм системы исполнительной власти по выработке, принятию и выполнению важнейших решений в области национальной безопасности — как внутренних, так и внешнеполитических. Создавался он в первую очередь на основе успешного опыта США. Однако в России с 1991 г. внешнеполитическую деятельность осуществлял министр иностранных дел А.В. Козырев, который по существу получил от Б.Н. Ельцина неограниченный мандат на проведение внешней политики, в том числе и на ее концептуальную часть. В результате, когда на должность секретаря Совета Безопасности был назначен Ю. Скоков, между ними начался нешуточный конфликт. Б.Н. Ельцин отправил его в отставку менее чем через год после назначения. В дальнейшем СБ возглавляли отнюдь не самые сильные чиновники.
В результате за 20 лет без малого сменилось около 20 секретарей Совета безопасности. Аппарат СБ был занят в основном адаптацией к очередной смене ситуации и к проводимым ежегодно, а иногда и чаще, реорганизациям. В этом режиме Совет безопасности не мог, конечно, превратиться в эффективную координирующую структуру.
В результате работа аппарата СБ была практически дезорганизована. Ни на одном из этапов своего существования Совет Безопасности не имел возможности выполнять возложенные на него полномочия и из года в год терял авторитет и даже известность в российском обществе. И это несмотря на то, что по Закону «О безопасности» 1992 г. Совет безопасности РФ является центральным государственным органом подготовки, принятия и осуществления важнейших решений в области внутренней и внешней политики.
Следствием такого положения дел явилось отсутствие государственного управления в области национальной безопасности в целом и внешней политики в частности. В итоге сложилась ситуация, при которой такого рода координацией на государственном уровне по существу не занимается никто. В этих условиях резко упала государственная дисциплина выполнения внешнеполитических решений.
Что можно предпринять? Повышение эффективности внешней политики требует принятия специального закона о механизме разработки, принятия и реализации внешнеполитических решений. Он мог бы обеспечивать четкую координацию под руководством Президента РФ деятельности министерств и ведомств в целях проведения внешней политики. Как и во всех успешных странах, отечественный механизм должен иметь коллегиальный характер, отличаться вовлеченностью всех субъектов внешней политики и опираться на глубокую аналитику и экспертизу правительственных и неправительственных научно-исследовательских центров.
Принятие политических решений по принципиальным вопросам внешнеполитической деятельности в соответствии с Конституцией РФ должно осуществляться Президентом РФ. Однако для представления Президенту предложений по этим вопросам требуется их согласование между должностными лицами, имеющими непосредственное отношение к внешней политике. Это Председатель Правительства, секретарь СБ, руководители МИДа, Минобороны, ФСБ и СВР. На данном этапе государственного строительства в этом процессе, вероятно, должны принимать участие также представители законодательной власти — председатели Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Это необходимо для обеспечения единой позиции высших представителей двух ветвей власти по важнейшим внешнеполитическим вопросам, то есть элементарной государственной дисциплины.
Перечисленные лица должны образовать новый орган по внешней политике и международной деятельности при Президенте РФ (который по-прежнему был бы его председателем) в качестве его постоянных членов. Этот орган может быть создан путем кардинальной реформы Совета безопасности РФ, наделения его дополнительными полномочиями в вопросах внешней политики. В этом случае Совбез превратится из совещательного и рекомендательного органа при Президенте РФ в реальный центр власти с широкими полномочиями.