Авдеева А.И.
ОСНОВЫФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
В ГОСУДАРСТВЕННЫХ
(МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЯХ
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
по МДК.01.02 «Основы финансового планирования
в государственных (муниципальных) учреждениях»
для студентов специальности 38.02.06 «Финансы»
Санкт-Петербург, 2017
Организация-разработчик: Санкт-Петербургское государственное бюджетное профессиональное образовательное учреждение «Колледж управления и экономики «Александровский лицей»
Учебное пособие по МДК.01.02 «Основы финансового планирования в государственных (муниципальных) учреждениях» рассмотрено методическим советом колледжа и рекомендовано для использования в учебном процессе – протокол № 1 от 28.08.2017.
.
Методист колледжа А.Ф. Жмайло
ОГЛАВЛЕНИЕ
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА.. 5
1. Законодательные и нормативные правовые акты, регулирующие особенности правового положения казенных, бюджетных и автономных учреждений 6
1.1. ФЗ от 08.05.2010 № 83-ФЗ. 6
1.2. ФЗ от 03.11.2006 «Об автономных учреждениях», ФЗ от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». 8
2. Типы государственных и муниципальных учреждений.. 10
2.1. Понятие, сферы деятельности, в которых допускается создание государственных (муниципальных) учреждений. 10
2.2. Степень свободы государственных (муниципальных) учреждений в распоряжении имуществом, находящимся в их оперативном управлении, деятельность, которую могут они осуществлять 13
2.3. Финансовое обеспечение основной деятельности государственных (муниципальных) учреждений в рамках государственных (муниципальных) заданий, пределы имущественной ответственности 13
2.4. Право государственных (муниципальных) учреждений заниматься деятельностью, приносящей доходы; степень свободы,порядок и условия реорганизации и ликвидации государственных (муниципальных) учреждений. 16
3. Финансовое планирование в отраслях бюджетной сферы... 18
3.1. Понятие финансового планирования, его сущность. Этапы и методы финансового планирования 18
3.2. Виды финансовых планов, их характеристика. 21
3.3. Состав и планирование расходов на содержание государственного (муниципального) учреждений образования. 25
3.4. Состав и планирование расходов на содержание государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения. 29
4. Оплата труда работников государственных и муниципальных учреждений 35
4.1. Особенности установления оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях 35
4.2. Принципы формирования федеральной, региональных и муниципальных систем оплаты труда. Нормы и условия оплаты труда, регламентируемых законодательством Российской Федерации 36
4.3. Система оплаты труда работников государственных учреждений Санкт-Петербурга. 38
4.4. Система оплаты труда работников государственных учреждений здравоохранения и образования Санкт-Петербурга. 42
5. Государственное (муниципальное) задание.. 45
5.1. Государственное (муниципальное) задание: понятие и состав. 45
5.2. Порядок формирования и финансового обеспечения государственного (муниципального) задания для федеральных казенных учреждений, федеральных бюджетных и федеральных автономных учреждений. 47
5.3. Порядок формирования и финансового обеспечения государственного (муниципального) задания в Санкт-Петербурге. 48
6. Порядок составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений.. 51
7. Порядок составления, утверждения и ведения плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений.. 52
7.1. Нормативные документы, регулирующие деятельность по составлению, утверждению и ведению плана финансово-хозяйственной деятельности. 52
7.2. Требования к плану финансово-хозяйственной деятельности. Структура плана финансово-хозяйственной деятельности. Утверждение и реализация плана финансово-хозяйственной деятельности. 52
СПИСОК источников информации.. 57
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
МДК.01.02 «Основы финансового планирования в государственных (муниципальных) учреждениях» составная часть профессионального модуля ПМ.01 «Финансово-экономическое планирование в секторе государственного и муниципального управления и организации исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» являющегося обязательным профессиональным модулем, предусмотренным требованиями ФГОС для подготовки специалистов среднего профессионального образования по специальности 38.02.06 «Финансы».
Специфика МДК.01.02 «Основы финансового планирования в государственных (муниципальных) учреждениях» обусловлена его практической направленностью. Целью МДК является, в первую очередь, формирование и развитие у студентов умений использовать бюджетное законодательство, подзаконные нормативные правовые акты в своей профессиональной деятельности; проводить мониторинг исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, применять бюджетную классификацию Российской Федерации в профессиональной деятельности. Программой ПМ.01 «Финансово-экономическое планирование в секторе государственного и муниципального управления и организации исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» предусмотрено проведение теоретических и практических занятий, выполнение самостоятельной работы. Основой для проведения практических и самостоятельных работ являются теоретические занятия, представленные в данном пособие по МДК.01.02 «Основы финансового планирования в государственных (муниципальных) учреждениях». Учебное пособие содержит основные темы, включенные в рабочую программу ПМ.01.
В пособии рассмотрен ряд вопросов, характеризующих основные типы государственных (муниципальных) учреждений.
Рассмотрены вопросы финансового планирования в организациях бюджетной сферы, построение государственного (муниципального) задания, порядок составления и утверждения бюджетных смет и плана финансово-хозяйственной деятельности.
Учебное пособие предназначено для студентов колледжа, изучающих МДК.01.02 «Основы финансового планирования в государственных (муниципальных) учреждениях».
Пособие можно использовать на учебных занятиях для выполнения отдельных заданий преподавателя, для самостоятельного изучения отдельных тем или для подготовки к экзамену или зачету.
Пособие построено в соответствии с требованиями к уровню подготовленности лиц, обучающихся по данной специальностям, и призвано помочь будущим специалистам выработать умения и навыки работы с бюджетным законодательством.
Законодательные и нормативные правовые акты, регулирующие особенности правового положения казенных, бюджетных и автономных учреждений
ФЗ от 08.05.2010 № 83-ФЗ
До вступления в силу Бюджетного кодекса Российской Федерации деятельность государственных и муниципальных учреждений регулировалась Гражданским кодексом Российской Федерации и отраслевым законодательством. ГК РФ определял (и сегодня определяет) понятие учреждения как формы некоммерческой организации и правовые основы его функционирования. Пунктом 2 статьи 298 ГК РФ в его первоначальной редакции предусматривалось, что если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения. При этом ГКРФ не предъявлял каких-либо особых требований к государственным или муниципальным учреждениям в части использования средств, полученных от приносящей доход деятельности.
Отраслевое законодательство нередко предусматривало еще большую (по сравнению с гражданским) свободу государственных и муниципальных учреждений в распоряжении средствами, полученными из внебюджетных источников. Одной из основных новаций БК РФ стало изменение статуса внебюджетных доходов учреждения. В соответствии с пунктом 2 статьи 42 БК РФ (в его первоначальной редакции) эти доходы после уплат налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета.
Указанное изменение явилось предпосылкой усиления государственного контроля использования БУ средств, полученных им из внебюджетных источников. Это, действительно, была лишь предпосылка, поскольку в то же время абзацем вторым пункта 6 статьи 161 БК РФ предусматривалась самостоятельность БУ в использовании таких средств.
Таким образом, была четко определена позиция государства в отношении БУ: неся субсидиарную ответственность по его обязательствам, государство вполне обоснованно намеревалось контролировать его расходы.
Вместе с тем под наименованием «бюджетное учреждение» были объединены существенно различающиеся по характеру и условиям деятельности организации, обладающие разным экономическим и управленческим потенциалом, нуждающиеся для обеспечения высокого качества и эффективности их работы в существенно разных уровнях хозяйственной самостоятельности. С одной стороны, это, например, сельские школы, а с другой – крупные многопрофильные вузы, действующие в условиях жесткой конкуренции со стороны не только отечественных, но и зарубежных научно-образовательных центров. При этом следует отметить, что в 1990-е годы во многих из них появились экономически грамотные и инициативные управленческие команды, продемонстрировавшие способность эффективно работать в условиях широкой хозяйственной самостоятельности.
В качестве решения возникшей проблемы была определена реструктуризация бюджетного сектора, преобразование части БУ в некоммерческие организации других форм или типов.
Вопрос о необходимости такой реструктуризации был впервые поставлен в плане действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000–2001 гг. Позднее он вошел в Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 гг.).
Во исполнение названных документов была начата работа по созданию необходимой нормативно-правовой базы. Ее промежуточным результатом стало принятие 03.11.2006 Федерального закона № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», которым был введен еще один (наряду с БУ) тип учреждения – автономное учреждение. Следует отметить, что в ходе подготовки указанный закон прошел широкое общественное обсуждение. Наиболее активную роль в нем сыграли Союз театральных деятелей Российской Федерации, Российский союз ректоров и Профсоюз работников народного образования и науки Российской Федерации.
С принятием названного закона была создана правовая «ниша» для существенного повышения экономической самостоятельности части учреждений. Для других же необходимо было привести их права в соответствие с ответственностью по их обязательствам, которая распределялась между самими учреждениями и их учредителями (субсидиарная ответственность учредителя по обязательствам учреждения).
Для реализации государственной политики в области эффективного предоставления государственных услуг Правительством РФ был введен в действие Федеральный закон № 83-ФЗ от 8 мая 2010 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".
Данная задача была решена с принятием Федерального закона № 83-ФЗ, которым:
1. Введен еще один тип учреждения – казенное учреждение, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется в рамках бюджетной сметы, а его хозяйственная самостоятельность весьма ограничена. Указанная ограниченность выражается, прежде всего, в отсутствии у КУ права распоряжения средствами, полученными из внебюджетных источников. Такие средства поступают в соответствующий бюджет. При этом для КУ предусмотрена субсидиарная ответственность учредителя по его обязательствам.
2. Существенно повышен уровень экономической самостоятельности БУ при одновременном повышении уровня его экономической ответственности. Для «нового» БУ не предусмотрена субсидиарная ответственность учредителя по его обязательствам. Итак, в результате многоэтапной работы, завершившейся принятием Федерального закона № 83-ФЗ), создана законодательная база, предусматривающая принципиально новые структуру и механизмы функционирования сектора государственных и муниципальных учреждений. Принятые новации обеспечивают:
– возможность гибкого выбора экономического механизма финансового обеспечения деятельности учреждения применительно к характеру и условиям этой деятельности;
– переход для АУ и БУ (они предположительно составят большинство учреждений) от финансового обеспечения их содержания к финансовому обеспечению оказываемых ими услуг (выполняемых работ).
Федеральный закон № 83-ФЗ имеет сложную структуру (рис.1).В большей своей части (статьи 1–29) он вносит изменения в другие федеральные законы: ГК РФ, БК РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а также еще в целый ряд законов, в том числе отраслевых.
Изменения, внесенные в ГК РФ, касаются регулирования имущественных прав, ответственности учреждений и учредителя по обязательствам учреждений, а также осуществления приносящей доход деятельности «новыми» БУ и КУ.
Изменения, внесенные в ФЗ «О некоммерческих организациях», направлены, главным образом, на определение нового статуса БУ.
Изменения, внесенные в БК РФ, обеспечивают регулирование вопросов деятельности КУ как субъекта бюджетных правоотношений и исключают соответствующие требования к БУ.
Изменения, внесенные в Налоговый кодекс РФ, обеспечивают регулирование вопросов налогообложения новых типов учреждений.
Изменения, внесенные в другие федеральные законы (в том числе отраслевые), предусматривают приведение их в соответствие с нормами Федерального закона №83-ФЗ.
Статьями 30, 31, 33 Федерального закона № 83-ФЗ установлены нормы прямого действия, которые непосредственно регулируют вопросы создания и деятельности учреждений, определяя, в том числе, переходные положения включая порядок и сроки перехода к соответствующему типу учреждения. (до 1 июля 2012 года)
Рис.1. Структура Федерального закона № 83-ФЗ
Федеральный закон № 83-ФЗ устанавливает полномочия по принятию решений федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Часть решений федеральных органов носит «сквозной» характер и обязательна для всех публичных образований, другая – относится лишь к федеральным учреждениям.
Таким образом, Федеральный закон № 83-ФЗ, предусматривая значительную децентрализацию формирования нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы создания и деятельности учреждений, предоставляет большую свободу в определении политики в отношении подведомственной сети учреждений как федеральным органам, так и органам власти субъектов Российской Федерации и местным администрациям.
1.2. ФЗ от 03.11.2006 «Об автономных учреждениях»,
ФЗ от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»
Деятельность Автономных учреждений определяется Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «Об автономных учреждениях».
Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «Об автономных учреждениях» определяет в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам.
ФЗ № 174-ФЗ содержит 5 глав:
– Общие положения;
– Создание автономного учреждения;
– Управление автономным учреждением;
– Реорганизация и ликвидация автономного учреждения, изменение его типа;
– - Заключительные положения.
Понятие бюджетного учреждения дано в Федеральном законе от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 11.02.2013) «О некоммерческих организациях».
Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 11.02.2013) «О некоммерческих организациях» определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления. Федеральный закон № 7-ФЗ применяется по отношению ко всем некоммерческим организациям, созданным или создаваемым на территории Российской Федерации, определяет порядок создания и деятельности на территории Российской Федерации структурных подразделений иностранных некоммерческих неправительственных организаций.
Федеральный закон № 7-ФЗ не распространяется на потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан.
Определение «некоммерческой организации» дано в ст.2. Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.
Федеральный закон № 7-ФЗ содержит 7 глав:
1. Общие положения. Дает определение некоммерческой организации и ее правовое положение.
2. Формы некоммерческих организаций (общественные и религиозные организации (объединения), общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьи общества, фонды, некоммерческие партнерства, бюджетные учреждения, государственные, муниципальные учреждения).
3. Создание, реорганизация и ликвидация некоммерческой организации.
4. Деятельность некоммерческой организации. (виды деятельности некоммерческой организации, имущество некоммерческой организации, источники формирования имущества некоммерческой организации).
5. Управление некоммерческой организацией.
6. Поддержка некоммерческих организаций. Контроль за деятельностью некоммерческих организаций.
7. Заключительные положения.
2. Типы государственных
и муниципальных учреждений