Профессиональный опыт организации представлен и в объективированных формах труда. Чем сложнее деятельность человека по своему содержанию, характеру и условиям, тем большей специализацией, большим количеством видов и форм разделения труда она может быть представлена. Практика организации совместной деятельности людей нашла формы упорядочения выполняемых ими задач путем деления или объединения их по самым разнообразным основаниям: сложности и содержанию труда, последовательности выполнения трудовых операций и др. Одной из таких форм разделения труда выступиладолжность. Она стала выполнять роль начальной универсальной формы организации людей во всех государственных, общественных и частных структурах. Должности выступают “первокирпичиками” любой организационной структуры. Что же представляет собой должность, что она аккумулирует в себе?
Определение должности чаще всего можно встретить в юридической литературе, где ее содержание в обязательном порядке раскрывается через совокупность обязанностей, полномочий, ответственности. Должность рассматривается как организационно-правовая категория. Не оспаривая правомерность таких определений, хотелось бы подчеркнуть, что такие подходы фиксируют преимущественно статусный характер должности и неполно представляют ее социальную сущность. Более точно социальная сущность должности может быть выражена через ее ролевое определение, ее деятельностное содержание. При таком подходе должность можно определить как установленную (конституированную) социальную роль, выполняемую человеком в государственных, общественных, частных организациях, предприятиях и учреждениях. По сути, в должности выражена только формальная, предписанная социальная роль, которая образуется в результате разделения управленческого труда в организационной структуре.
Содержание должности составляют трудовые функции, которые предопределяют основные направления деятельности, задачи или функции, предписанные для конкретной социальной роли, и выступают их неделимой формой в организационной структуре. Например, если функция планирования составляет основу содержания должности, то для ее реализации требуются действия по следующим направлениям: определение целей, оценка состояния, разработка и выбор стратегии и т. д. Каждое из этих направлений можно реализовать, решая конкретные задачи по анализу целей, разработке критериев для оценки состояния и выбора стратегии и т.д.
Следовательно, должности содержат заранее распределенное содержание трудовых функций, формально предписанных ролевых позиций тем, кто их будет исполнять. В этом смысле должность выступает как объективированная форма труда с заданным функционалом - функционалом должности как формы структурного профессионального опыта. Последний и выступает в качестве содержания предписанной социальной роли, ее моделью. Кроме того, в должности выражена мера потенциального доверия, мера потенциальной ответственности, власти, субъекта управления, которая формально закрепляется за должностной позицией.
Должность выступает как объективированная форма труда и в том смысле, что она, в определенной мере, очерчивает условные границы, в рамках которых государственному служащему предписывается реализовать свои способности. В данной функции она выступает как объективированная форма специализации человека. Объективированность должности проявляется и в отражении в ней признанного статуса социально значимых ролей и функций, профессионального опыта, необходимого для их выполнения. Должность, в отличие от профессии и специальности, может как принадлежать, так и не принадлежать человеку и, в силу этого, может быть вакантной или занятой. На должность назначают, от должности отстраняют (снимают, освобождают), с должности увольняют, на должность избирают и т.д. Способы замещения государственных должностей определяются нормативными документами государственных органов. Со стороны работника должность выступает и как форма реализации его способностей и профессионального опыта.
Должность, являясь первоосновой организационной структуры, призвана упорядочить не только деятельность человека, но и многообразие видов социальных отношений - профессиональных, технологических, управленческих и др. В то же время содержание должности несет на себе отпечаток субъективизма, поскольку социальные роли, трудовые функции группируются, ранжируются, устанавливаются (конституируются) - проектируются при непосредственном участии человека.
Для теории и практики государственной службы проектирование должностей - наполнение их оптимальным с точки зрения возможностей человека задачами, функциями, объемом полномочий и ответственности - одна из актуальных задач. От того, насколько тщательно продумано и обосновано проведено проектирование должностей, выполнено описание задач, функций, распределена система полномочий, ответственности, зависит численность государственных служащих, степень реализации их профессиональных возможностей, условия для продвижения по должностной иерархии (карьерное пространство), степень удовлетворения трудом и целый ряд других вопросов работы с персоналом государственной службы.
При проектировании должностей важно учитывать, что у любой должности можно выделить ряд оснований, то есть тех неотъемлемых атрибутов, которые обусловливают ее социальную ценность, содержание социальной роли, систему предписанных коммуникаций в организационной структуре и др. Они делают ее значимой в организации, придают ей властные или иные функции, наконец влияют на степень ее престижности среди соискателей, а также придают ей целый ряд других существенно значимых характеристик. Среди таких оснований можно назвать: деятельностное, правовое, информационно-коммуникативное и материальное (рис.12).
 |
|
Рис.12. Основания должности.
Деятельностное основание должности составляет содержание основных задач, функций или направлений деятельности, которые предписываются конкретной должностной позиции. Это наиболее сложно конструируемое основание, поскольку содержит описание относительно однотипных и относительно самостоятельных задач (задачу), которые надлежит выполнять в общей их иерархии. Сложность конструирования этого основания состоит и в том, что по своему объему оно должно согласовываться с возможностями человека. Игнорирование этого требования приводит к тому, что одни должности оказываются “перегруженными” для человека, а другие - “недогруженными”. В результате - один работает в состоянии “белки в колесе”, а другой - без особых напряжений, но и тот и другой за свой труд получают одинаковый должностной оклад.
Правовое основание включает совокупность полномочий и ответственности, которыми наделяется должность. Это основание создает правовое поле, нормативную среду, которая необходима для выполнения тех задач и функций, которые составляют содержание деятельностного основания. По сути в этом основании аккумулируются властные возможности должности. От того, насколько оптимально они будут распределены по должностной структуре, можно судить о степени централизации и децентрализации организации, ее управляемости, степени доверия и ответственности персонала, возможности проявления его творчества и самостоятельности и т.д.
Информационно-коммуникативное основание раскрывает должность в системе информационных и коммуникативных связей, существующих как в самой организационной структуре, так и вне ее. Это основание позволяет выявить многообразие информационных потоков и степень их важности, а также сферу формальных отношений официально закрепляемых за конкретной должностью.
Деятельностное, правовое и информационно-коммуникативное основания составляют функционал должности и предопределяют содержание модели должности,ее профессионально - квалификационный портрет.
Материальное основание характеризует весь спектр материальных трат, связанных с должностью. Сюда включается не только денежное содержание государственного служащего, но и все расходы по социальным льготам и гарантиям, пенсионному и медицинскому обеспечению, затраты на оборудование рабочего места и обеспечение деятельности на конкретной должности (пользование служебными транспортными средствами, служебным жильем, а также другими услугами). Определение материального основания должности позволяет сделать расчеты по затратам на содержание государственных служащих, планировать бюджет государственной службы, проводить анализ расходов финансовых и материальных ресурсов и т.д.
Можно выделить и ряд других оснований, позволяющих описать должность, но, на наш взгляд, это наиболее существенные и весьма важные для практики организационного проектирования государственных структур и работы с персоналом государственной службы.
Должность можно характеризовать и с точки зрения требований, предъявляемых ею к человеку. Спектр этих требований может быть самый разнообразный. Но среди них особое место занимают профессионально - квалификационные требования, требования к уровню и профилю профессиональной подготовки, общему стажу и стажу работы по специальности - профессиональному опыту государственного служащего, его личностным качествам, способностям, квалификации и др.
Профессиональное и квалификационное разделение труда в сфере государственного управления раскрывает срез в системе государственных должностей по группам. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации”(ст.6) устанавливает пять групп государственных должностей государственной службы: высшие (5-группа), главные (4-группа), ведущие(3-группа), старшие(2-группа), младшие(1-группа). Каждая из должностей, входящих в группу, представлена определенным содержанием трудовых функций, т.е. функционалом должности, который надлежит исполнять государственному служащему. Содержание должности обусловливает специфику ее предметной области. На языке закона это разделение государственных должностей по специализациям. Профессиональное образование государственного служащего должно соответствовать специализации государственной должности государственной службы.
Замещение претендентами каждой из должностей этих групп обусловлено рядом требований, в числе которых:
-уровень профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы;
-стаж и опыт работы по специальности;
-уровень знаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
Закон (ст. 6,ч.4) устанавливает единые требования к уровню профессионального образования для лиц, претендующих на замещение государственных должностей государственной службы. Причем, это относится ко всей системе государственных должностей государственной службы России. Так, для замещения младших государственных должностей государственной службы необходимо иметь среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным. Старшие и ведущие государственные должности государственной службы требуют от претендентов высшего профессионального образования по специальности "государственное управление" либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным. Для главных и высших государственных должностей - высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы.
Что касается других требований к государственным должностям государственной службы, то они могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов федерации, а также нормативными актами государственных органов - в отношении государственных служащих этих органов.
В числе таких требований могут выступать требования по стажу работы и опыту работы по специальности, стажу работы в органах государственной власти и др. Эти требования, как правило, характеризуют уровень владения конкретной предметной областью должности и свидетельствуют о квалификации человека. Разработка таких требований - одна из актуальных задач практики становления государственной службы. Для государственных должностей федеральной государственной службы указом Президента " О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы" (от 30 января 1996 г., № 123) такие требования введены.[87] Для наглядности они представлены в табл. 2.
Таблица 2.
 Группы
должностей
требования
| Высшие | Главные | Ведущие | Старшие | Младшие |
| Стаж государс-твенной лужбы на должностях | главных не менее 2 лет | ведущих не менее 2 лет | старших не менее 2 лет | не установлен | не установлен |
| Опыт работы по специ-альности | не менее 5 лет | не менее 3 лет | не менее 3 лет | не менее 3 лет | не установлен |
Правильно их определить можно только тогда, когда проделана процедура проектирования должности по ее основаниям и прежде всего по деятельностному, правовому, информационно-коммуникативному. Только после этого можно составить совокупность научно обоснованных профессиональных требований (профессиограмму), предъявляемых должностью к государственному служащему. Акцентировать внимание на этом приходиться потому, что организационные структуры органов государственной власти должны быть адекватны тем задачам, которые надлежит выполнять государственным служащим в новых социально - экономических и политических условиях.
Важными с точки зрения общих требований должности к государственному служащему являются группы социально - психологических и медико-физиологических требований. Они содержат разнообразные характеристики, предпочтительные для выполнения конкретного вида труда на должностях государственной службы, а также требования по состоянию здоровья, физическим, нравственным и другим качествам личности.
Документами, содержащими многие из перечисленных оснований могут быть: описания должностей, должностные инструкции, описания рабочих мест и др. В них по сути отражается структурный профессиональный опыт. Для практики работы с персоналом государственной службы, повышения эффективности управления государственными органами власти без этих документов не обойтись. Ведь именно они формально регламентирует многие отношения, с одной стороны, между государственным служащим и государством в лице государственного органа власти, а, с другой стороны, между государственным служащим и предметом его ведения.
Сегодня во многих организациях, в том числе и в государственных, получила распространение практика разработки описаний должностей, в отличие от должностных инструкций. Связано это с тем, что описание должности позволяет более полно раскрыть должностную позицию и предоставить человеку действовать в рамках нормативной базы с высокой степенью самостоятельности, творчества, присущих ему новаторских подходов. Описание должности - это описание того, что делать, а как сделать и добиться результата - решает государственный служащий. К этому надо добавить и то, что описание должности может содержать и целый ряд других характеристик, которые описывают должность: профессионально - квалификационные требования к претендентам на должность, оплату труда и др. Должностная инструкция, даже с точки зрения этимологии самого понятия "инструкция", содержит, как правило, предписание как действовать, как делать. И уже по своему названию она должна предусматривать все возможные варианты регламентации действий человека на должности. Но на практике описать все возможные предписания вряд ли кому удавалось, тем более на должностях в сфере управленческого труда. Моделирование управленческой деятельности по своей сложности оказывается на порядок выше, чем сложность моделирования погоды. Поэтому должностные инструкции зачастую отражают лишь наиболее общие обязанности и еще более общие права, ответственность, не конкретизируя их. В силу этого они не могут не сковывать деятельность персонала, заставлять перестраховываться, заручаться постоянными указаниями руководителя, выполнять обязанности с оглядкой на мнение “сверху” и т.д. Они также не могут служить достаточным основанием для четкого разграничения обязанностей, полномочий, ответственности и т.д.[88][A.I.1] Поэтому, во многих организациях должностные инструкции формально существуют, но практически не включены в практику работы с персоналом, работу по оптимизации структур управления. В этой связи не случайно, что только лишь каждый третий государственный служащий, как свидетельствуют исследования (1996 г.), выполняя свои должностные функции руководствуется должностными инструкциями, 56 % - собственным опытом и пониманием решаемых задач, 27% установками и требованиями непосредственного начальника, а каждый пятый - собственной совестью. Не изменились
эти цифры и в 1997 г. При таких вольностях исполнения должностей, государственная служба становится весьма опасным, с позиций общественных интересов, видом деятельности и весьма притягательным для тех, кто не прочь удовлетворить на этом поприще свои корыстные интересы.
Таким образом, должность является одной из важнейших объективированных форм профессионального опыта и специализации государственного служащего. Она характеризует, с одной стороны, делегируемую человеку степень сложности (квалификационные требования должности) и содержание труда (профессиональные требования должности) в иерархии государственного управления, а с другой, - задает требуемое содержание к его профессиональному образованию, профессиональному опыту (профессиональные качества) и степень, уровень его готовности к выполнению обязанностей (квалификацию). В сложности этой формы профессионального опыта проявляются и степень развитости, дифференциации управленческого труда государственного служащего - качественные изменения его содержания, характера и условий труда, превращения его в разновидность профессионального труда.
Формы разделения управленческого труда находят свое проявление в организационной и должностной структуре, штате организации. В этих структурах разделяются задачи и направления деятельности, они выступают формальными регуляторами отношений (связей) между подразделениями и должностями, уровнями управления. Это в тоже время и объективированные формы профессионального опыта. Должностная структура, основу которой составляет должность, формирует статические взаимоотношения в организации. Люди, занимая должности, придают организационной структуре динамичный характер, превращают ее в живой социальный организм - организацию.
Организационная и должностная структура - это установленное (конституированное) формальное разграничение отношений и объективированного профессионального опыта в организации для достижения ее целей. Они в тоже время являются и формальным отражением способа достижения целей деятельности организации. В них также отражается требуемый, проектируемый профессиональный опыт. Его документальное оформление представлено в положениях о структурных подразделениях и других документах организационного проектирования.
Должностную структуру можно определить и как модель формально установленных отношений между предписанными социальными ролями (должностями), задачами и функциями персонала для организации согласованных действий. Ее важнейшими элементами выступают отношения (связи) и должности (рис.13).
|
|
|
Рис.13. Основные элементы должностной структуры.
Применительно к государственной службе объективированный профессиональный опыт органа государственной власти можно характеризовать следующими основными показателями:
n количество и уровни звеньев управления;
n общей штатной численностью должностей;
n численностью должностей по уровням:
-руководства;
-управления;
-организации работ;
-исполнения;
n численностью и распределением должностей по:
- требуемым образовательным уровням;
-по требуемым профессиям, специальностям (специализация должностей) и квалификации;
n нормами управляемости по уровням управления;
n нормами загрузки по уровням управления;
n соотношением должностей по требуемому уровню
образования.
В соответствии с распределением функций и полномочий в должностной структуре органа государственной власти определяется численность государственных должностей государственной службы по группам должностей: высшая, главная, ведущая, старшая, младшая. Группы должностей - это стандартизованные уровни сложности труда, в которых отражается проектный, структурный профессиональный опыт, требуемый опыт для организации.
Постановлением Правительства от 15 ноября 1995 года "О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти" определено, что количество должностей не должно превышать: ведущих - 10 %, старших -40 % от общей численности должностей.
Таким образом, любой орган государственной власти, организация представлены и “живым”, наличным, субъективированным профессиональным опытом, присущим работающим в ней персоналу, и объективированным, требуемым профессиональным опытом. Только зная их структуру, можно оценить насколько адекватен профессиональный опыт состава персонала целям и задачам организации, а следовательно, и осуществлять требуемое управляющее воздействие по их соответствию.