Анализ социальной сущности и генезиса профессиональной деятельности позволяет уточнить ряд весьма важных позиций об управленческом труде в сфере государственной службы. Прежде всего следует сказать что мы понимаем под государственной службой, поскольку ее однозначного понимания еще не сложилось. Государственная служба - это система нормативно установленных социальных отношений между обществом и государством, государственным служащим и государством для профессионального исполнения и обеспечения полномочий органов государственной власти. Содержание этих отношений обусловливает требования к качеству труда, с одной стороны, - государственного служащего, а, с другой, - всей государственной службы.
Если же государственную службу рассматривать с позиций деятельностного подхода, то ее основная функция - управление.[92] По своему характеру оно должно быть профессиональным. Этим и объясняется потребность в государственной службе как профессиональной деятельности. Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации"(ст. 2). государственная служба признана профессиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Что же стоит за определением государственной службы как профессиональной деятельности? Акцентировать внимание на этом приходится потому, что нередко понятие "профессиональная деятельность" отождествляется с такими понятиями, как - "на постоянной основе", "на профессиональной основе", " в качестве постоянно работающего органа" и др. На наш взгляд, это некорректно, поскольку смешивается принцип комплектования, найма граждан на службу по определенным признакам (качество выполнения трудовых функций, длительность их выполнения) и качественная характеристика труда в сфере государственной службы. В понятии "профессиональная деятельность", прежде всего, отражаются качественные характеристики трудовых функций, которые надлежит выполнять человеку на государственных должностях, уровень развития содержания труда по обеспечению
исполнения полномочий государственных органов, требуемое качество этого труда. Это одновременно и констатация степени развития объективированных форм труда (должностей, рабочих мест), степени сложности труда в этой сфере, требующей от человека профессиональных способностей, соответствующего профессионального опыта.
Из признания государственной службы профессиональной деятельностью следует, что участие в ней человека возможно только при овладении им соответствующими профессиональными знаниями, умениями, навыками, опытом. А это означает, что приоритетным в государственной кадровой политике может быть только деятельностные, профессиональные возможности человека и только лишь затем его иные характеристики. Поэтому не случайно Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (п.4, ст.6) предусматривает, начиная уже с младших государственных должностей государственной службы, наличие у претендентов на эти должности среднего профессионального образования по специализации государственных должностей государственной службы или образования, считающегося равноценным. То есть, прежде чем поступить на государственную службу, человеку требуется обязательная профессиональная специализация - предварительное овладение специальными знаниями, умениями, навыками.
Поэтому понимание государственной службы как профессиональной деятельности органично связано с усложнением трудовых функций управленческого труда, его профессионализацией, а не с постоянством этого вида деятельности
для поступивших на нее граждан. Увязка постоянства в виде деятельности с профессионализмом уже не является самодостаточным для характеристики деятельности как профессиональной. Такое толкование государственной службы как профессиональной деятельности, на наш взгляд, связано с абсолютизацией парадигмы о первоначальной ее природе - понимание ее происхождения как постоянство человека в каком-то виде труда. Выполнять какие - либо задачи постоянно - это еще не основание для того, чтобы говорить о профессиональном характере труда того, кто это делает. От того, что какой-то человек будет определенное время выполнять какие-то задачи или функции, то есть работать на постоянной основе, еще не значит, что его труд можно характеризовать прилагательным "профессиональный".
Да, задачи или трудовые функции, которые объективно заданы, имманентны государственному органу или должности, требуют профессионального исполнения, они имеют характер профессиональных, но, к сожалению, не всегда люди, замещающие должности в этих органах, обладают для этого соответствующими профессиональными способностями. Таким образом, методологически устаревшая трактовка природы профессиональной деятельности внесла немало путаницы в понимание характеристики трудовой деятельности и способа участия человека в том или ином ее виде или сфере общественной практики. Нашло это свое проявление и в Конституции РФ. Так, в ст. 97, ч.3 записано, что депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Но можно ли считать профессионалом того, кто в профессиональном виде деятельности занят постоянно, но не обладает для этого адекватными трудовым функциям профессиональными качествами и профессиональным опытом? Ответ не требует больших усилий - определенно, нет.
Сегодня, к примеру, много полемики о таком специфическом виде государственной службы как воинская служба и способе ее организации. При этом значительное число суждений сводится к смешению качественной характеристики воинского труда как труда профессионального и способа комплектования армии личным составом. В них однозначно связывается наличие профессиональной армии с принципом добровольного найма. Эта парадигма имеет свою почти трехтысячелетнюю историю. Именно в конце II века до н. э. в Риме воинская служба стала постоянным занятием. Состав армии комплектовался по принципу добровольного найма. И именно сложность воинского труда уже тогда потребовала постоянства в этом виде деятельности как условия формирования профессионализма.
Однако, развитие элементов системы профессионализации и прежде всего системы профессионального отбора, профессионального образования изменило ситуацию: условием постоянства в сложном виде труда стало наличие предварительно приобретенного профессионального опыта, профессионализма. От того, что армия будет комплектоваться по принципу добровольного найма на воинскую службу, еще не означает, что она будет профессиональной. И наоборот, она может быть профессиональной не обязательно комплектуясь по принципу свободного найма на воинскую службу.
Одна из причин такого понимания профессиональной деятельности усматривается в том, что изменение представления о природе профессиональной деятельности не последовало за изменением ее сложности, а способ заниматься чем-то постоянно стал имплицитно выступать как ее качественная характеристика. Профессиональная деятельность - это качественная характеристика сложности деятельности, которую предстоит выполнять, либо уже выполняет человек.
Как уже отмечалось, рождение вида профессиональной деятельности, как правило, имеет определенный временной интервал и может характеризоваться совокупностью взаимосвязанных признаков.
Признаком обретения государственной службой профессионального характера можно считать ее особую ответственность, постоянную востребованность высокого качества управленческого труда, необходимость поисков практически во все периоды истории адекватных времени путей и способов обеспечения государственного управления людьми подготовленными и способными решать задачи государства.
Признание вида деятельности профессиональным характеризуется и развитием в обществе таких механизмов, которые способны обеспечивать подготовку профессионалов - государственных служащих, созданием системы эффективного использования их профессионального опыта, способностей, управления карьерой государственного служащего и др.
Превращение государственной службы в профессиональную деятельностью влечет не только констатацию ее усложнения, но и появление новых профессий и специальностей, формирование слоя профессиональных государственных служащих, развитие форм их профессиональной солидарности, зарождение профессиональных традиций, профессиональных отношений, профессиональной культуры и т.д. - то есть развитие явления профессионализации государственной службы.
Развитие отечественной государственной службы неизбежно влечет появление новых профессий и специальностей, а следовательно и ее дальнейшую профессионализацию. По предварительным оценкам только для обеспечения федеральной государственной службы требуется около 1500 профессий и специальностей, а государственной службы субъектов Российской Федерации от 200 до 220.
Это означает, что труд в сфере государственного управления требует от человека соответствующих профессиональных способностей, а от общества - таких социальных институтов, которые бы обеспечивали последовательность включения человека в эту сферу профессиональной деятельности - индивидуальную профессионализацию, управление его профессиональным опытом - системы профессионализации человека.
Поэтому профессионализация государственной службы - это социальное явление, обусловленное качественными и количественными изменениями в содержании и характере труда в государственном управлении и характеризующееся возникновением профессий и специальностей государственной службы, профессиональной культуры, технологий включения человека в профессиональную деятельность, становления и развития его как профессионала. Это процесс превращения государственной службы как специфического вида управленческой деятельности в разновидность профессионального труда.
Профессионализация государственной службы также характеризуется рядом признаков: возникновением профессий и специальностей государственной службы, их количественных и качественных изменений; становлением и развитием системы и механизмов профессионализации государственной службы, обеспечивающих включение человека в профессиональную деятельность. Конституирование профессий и специальностей государственной службы сопровождается возникновением системы квалификационных требований к государственным служащим и к государственным должностям государственной службы, квалификационных экзаменов.
Профессионализация государственной службы характеризуется созданием системы социальных гарантий и профессиональных ограничений для государственного служащего, зарождением форм профессиональной солидарности; возникновением профессиональных общностей государственных служащих, элементов профессиональной культуры, в частности, профессиональных традиций, профессионального языка, профессиональной формы одежды, а также элементов профессиональной атрибутики государственных служащих и государственной службы.
Таким образом, управленческий труд в сфере государственной службы, становится профессиональным по причине, с одной стороны, качественных изменений трудовых функций в государственной службе, обусловленных общественными потребностями, условиями, в которых он осуществляется, применяемыми средствами труда, объектом труда, а с другой стороны, способностью человека овладевать такими знаниями, умениями, навыками - профессиями и специальностями государственной службы, которые позволяют ему квалифицированно, профессионально выполнять эти функции.
Профессионализация управленческого труда имеет в основе своей объективно развивающиеся процессы. С одной стороны, нельзя не учитывать их в практике государственной службы, не замечать их постоянного влияния на развитие механизмов формирования профессионализма персонала управления. С другой стороны, перемены, которые связаны с профессионализацией государственной службы, могут и должны быть изучены наукой, отражены в системе научных понятий. Уже сегодня возникает потребность в том, чтобы разработать такую систему понятий, наполнить их новым содержанием, создать научную базу для разработки обоснованной государственной кадровой политики, практики управления персоналом государственной службы и др. Изучение явления профессионализации государственной службы позволит отыскать наиболее приемлемые пути повышения ее эффективности.
Социологический анализ профессионализации труда персонала государственной службы как на теоретическом, так и на эмпирическом уровне позволит найти разрешение и других непростых проблем этого формирующегося социального института.
Сегодня, к примеру, уже нельзя мириться с тем, что престиж труда государственного служащего резко снизился (на это указывает каждый третий опрошенный государственный служащий), и резко упал авторитет органов государственной власти, оказавшись вообще за чертой доверия граждан. В числе основных причин этого следует указать на несоответствие профессиональных возможностей персонала государственной службы новым условиям труда, трудовым функциям, которые необходимо выполнять в сложнейших условиях переходного периода от одной системы социальных отношений к другой. Было бы наивно винить в этом подавляющее большинство государственных служащих, честно исполняющих свои обязанности. К новому содержанию профессионального труда, к переменам, которые им преподнесло бы будущее, политикам надо было бы готовить не только общество, но и в первую очередь государственную структуру. Но к реализации технологии перемен оказались не способны и сами политики. Их профессиональная непригодность выявилась не на уровне декларации принципов (здесь у нас всегда мастеров в избытке), а на уровне формирования механизмов и процесса управления - на уровне практики управления реальными социальными, экономическими и политическими процессами.
Теория профессионализации труда в сфере государственной службы позволит решить и целый ряд других проблем и, прежде всего: оптимизация функций звеньев управления и создание на этой основе рациональной архитектуры органов государственной власти; формирование оптимальных должностных структур; установление содержания управленческого труда в условиях формирования рыночных отношений и определение функционала должностей; разработка описаний должностей и установление на этой базе профессионально- квалификационных требований к государственным служащим. Это, в свою очередь, даст возможность разработать оптимальную систему профессионального развития государственных служащих, управления карьерой, систему социальной защиты государственных служащих и др. Одним словом, возникает задача научного осмысления процесса становления государственной службы как профессиональной деятельности, профессионализации труда государственного служащего.
Признание государственной службы профессиональной деятельностью влечет за собой выяснение потребности в структуре профессий и специальностей, которыми должны владеть государственные служащие, чтобы профессионально выполнять задачи и функции по обеспечению полномочий органов государственной власти. Речь идет о самой структуре профессиональной деятельности в государственной службе. Зная ее, можно дать обоснованное заключение о том, насколько соответствует качественный состав государственных служащих тем функциям и задачам, которые от них требует государственная служба, а именно: насколько структурному профессиональному опыту органов государственной власти соответствует профессиональный опыт персонала государственной службы. В настоящее время это можно сделать лишь с определенной долей условности, поскольку нет даже варианта научно обоснованной модели государственной службы с признанием ее видом профессиональной деятельности. Нет устоявшихся моделей организационных и должностных структур органов государственной власти. И особенно это относится к ветви исполнительной власти.
Анализ распределения должностей по группам на федеральном уровне показывает, что такое распределение государственных должностей государственной службы (за исключением силовых структур) требующих высшего и среднего уровней профессионального образования находится, примерно, в соотношении 1:1. Это означает, что около 50 процентов должностей в этих структурах не требуют высшего профессионального образования. По всей видимости, при таком распределении исходили из приоритета экономии средств, а не научной обоснованности распределения сложности функций и задач, требующих определенных уровней профессионального образования. Сверх того, в условиях острейшего кризиса общества концентрация его профессионального потенциала должна быть именно в государственных структурах. Привлечь же его в эти структуры можно, только создав наиболее выгодные условия, по сравнению с другими сферами деятельности. Скупиться же сейчас на привлечение профессионалов в государственные структуры - это означает в скором будущем пойти на значительно большие и финансовые и материальные издержки. Если же продолжать делать так, как сейчас, то "вымывание" профессионалов из государственной службы неизбежно (видимо депрофессионализация государственной службы кого-то устраивает). Вполне возможно, что в забвении оказались исторические события, когда неоднократно и в начале этого столетия "наступали на такие же грабли" и в период "страшной смуты ". В начале XVII века царь Михаил Федорович столкнулся с необходимостью набора на государеву службу людей "из плохих остатков разбитого боярства с примесью новых людей не лучше их".
Опираясь на отечественной опыт государственной службы и анализируя ее организацию, характер, содержание в ведущих странах мира можно сказать, что она как профессиональная деятельность имеет свою специфику по отношению к другим разновидностям профессиональной деятельности. Эта специфика состоит, прежде всего, в ее нормативно-правовом характере, управленческо- коммуникативном и публичном характере. Кроме этого, государственная служба как профессиональная деятельность требует от человека глубоких знаний в конкретной предметной области, соответствующей функциям, задачам, направлениям деятельности государственной службы. Все это позволяет говорить о необходимости создания, как минимум, профессии "государственная служба", а в ее рамках многочисленных специальностей и специализаций.
Поэтому одной из актуальных проблем науки и практики функционирования органов государственной власти всех уровней является разработка под создаваемые должностные структуры проектов их профессионально - квалификационных структур, профессиограмм государственных служащих, причем с учетом вышеперечисленных особенностей государственной службы как профессиональной деятельности.
На выдвигаемые новые требования к государственному управлению, а следовательно и к государственному служащему в новых социально-экономических отношениях сфера образовательных услуг общества еще не отреагировала адекватным образом и оказалась не готова. Предлагаемые же образовательные программы в области государственного и муниципального управления вряд ли сегодня уже можно считать отвечающими потребностям практики государственной службы. И в этом отношении хотелось бы обратить внимание на то, что особенности государственной службы требуют существенного увеличения социально-гуманитарного блока знаний и, прежде всего, правовых, управленческих, экономических, социологических. Об этом высказалось подавляющее большинство государственных служащих. К примеру, на вопрос о том, каких знаний и умений больше всего не хватает Вам для успешной работы в Вашей должности 34% ответили - правовых, 18% - экономических, 11%- управленческих, 13% - социально-психологических.
Только изучение содержания труда, прогнозирование направлений его развития в сфере государственной службы в новых социально-экономических и политических условиях российской действительности, учет национальных традиций государственного управления, культурных факторов, позволит более точно ответить на вопрос: кто же нужен сфере государственного управления, кого должны готовить отечественные вузы, в том числе и региональные академии государственной службы, в каком направлении должна развиваться система повышения квалификации и переподготовки персонала управления. Научно обоснованное решение этих проблем существенным образом скажется на адекватности образовательных программ запросам практики, позволит спланировать подготовку управленческого персонала, организовать систему действенного комплексного отбора наиболее квалифицированных специалистов в сферу государственного управления, а также проводить другие мероприятия, обеспечивающие качественный состав государственных служащих.
Определение структуры профессиональной деятельности государственной службы, перечня профессий и специальностей, необходимых для органов государственной власти федерального уровня и субъектов федерации невозможно без разработки их оптимальной архитектуры и состава. Вот почему важно обратить внимание на проблему организационного проектирования органов государственной власти. Наличие продуманной и научно обоснованной должностной структуры органов государственной власти выступает необходимым условием и важнейшим фактором динамичного становления государственной службы как профессиональной деятельности.
Изучение последствий практики организационного проектирования органов государственной власти свидетельствует о том, что государственная служба как профессиональная деятельность нуждается в обстоятельном научно-методическом обеспечении нормативными документами. И, в первую очередь, теми, которые регламентируют вопросы соотношения уровней и профилей образования в зависимости от предметной области, оценки профессионального опыта персонала и идентификации его с содержанием структурного профессионального опыта, установления структуры и содержания описаний должностей, ответственности руководителей и кадровых служб за рациональное использование профессионального опыта персонала и др.
О том, что это действительно актуальная задача для практики государственной службы, свидетельствуют результаты социологических исследования (октябрь 1996 г.) при изучении вопросов организационного проектирования. Почти половина (48%) государственных служащих указали на то, что частые структурные реорганизации снижают интерес к государственной службе. Не стали еще в государственной службе надежными индивидуальными регламентами деятельности государственного служащего должностные инструкции. Немногим больше половины респондентов - 54 % постоянно руководствуется ими, еще 34% знает об их существовании, но ими не пользуются, так как они составлены формально, 4% ответили, что таких инструкций нет в организации и 7 % затруднились ответить. О степени важности должностных инструкций, описаний должностей для государственного служащего можно судить и о качестве этих документов, а следовательно и о разделении труда, отражаемом в положениях о структурных подразделениях, о возможностях эффективного управления, о разграничении властных полномочий, о подходах к оценке персонала и о многом другом в организации государственной службы и управления персоналом.
Таким образом, становление государственной службы как профессиональной деятельности можно рассматривать как закономерное развитие все более высоких требований общества к государству, руководителям и специалистам его представляющим - персоналу государственной службы. Но это всего лишь необходимое, но не достаточное условие его динамичного и прогрессивного развития.
Реальные прогрессивные изменения в обществе наступают тогда, когда оно создает надежные механизмы включения профессионалов в сферу управления, ценит их профессиональный опыт, обеспечивает надежную защиту от дилетантов, непрофессионалов, когда действительно существует не декларированная, а реальная востребованность профессионализма. Тогда действительно с полным правом можно говорить о государственной службе как профессиональной деятельности. Отечественная государственная служба лишь на пути к этому.