Источники избирательного права – нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения, входящие в предмет избирательного права.
І. Акты федерального уровня (применяемые на всей территории России):
1) Конституция РФ. Она закрепляет самые общие, но в тоже время самые важные основы избирательного права: сущность и предназначение выборов, избирательные права граждан, основные избирательные цензы.
2) Федеральные законы. Данный вид источников является базовым в регулировании избирательных правоотношений. Своего рода роль кодекса для избирательного права играет федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.02 г. № 67-ФЗ. Несмотря на свое название, закон не ограничивается «основными гарантиями» избирательных прав. Он может претендовать на статус самого полного регулятора избирательных отношений в Российской Федерации.
Также среди источников можно в частности выделить следующие федеральные законы:
– Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10.01.03 г. № 19-ФЗ,
– Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18.05.05 г. № 51-ФЗ,
– Федеральный закон «О государственной автоматизированной системе "Выборы"» от 10.01.03 г. № 20-ФЗ,
– Федеральный закон «О политических партиях» от 11.07.01 г. № 95-ФЗ и др.
Все федеральные законы должны соответствовать ФЗ от 12.06.02 г. № 67-ФЗ.
Кроме собственно федеральных законов в эту группу можно отнести также федеральные конституционные законы, в частности о чрезвычайном и военном положении. Данные законы устанавливают определенные ограничения избирательных прав граждан в периоды введения указанных положений.
3) Указы Президента РФ. Федеральный законодатель называет только один случай возможного отнесения указов Президента РФ к источникам избирательного права. Это касается выборов в субъектах РФ и в муниципальных образованиях, если имеющаяся правовая база недостаточна для проведения таких выборов в силу отсутствия действующих актов субъектов РФ или муниципальных образований по определенному вопросу выборов, и ФЗ от 12.06.02 г. № 67-ФЗ также не регулирует эти отношения, то регулирование допустимо указами Президента РФ (п. 4, 5 ст. 11 ФЗ от 12.06.02 г. № 67-ФЗ).
4) Акты избирательных комиссий.
Центральная избирательная комиссия РФ в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения ФЗ от 12.06.02 г. № 67-ФЗ, обязательные для исполнения. Центральная избирательная комиссия РФ вправе давать заключения о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ ФЗ от 12.06.02 г. № 67-ФЗ, а также иным федеральным законам, регулирующим избирательные права и право на участие в референдуме граждан РФ (п. 13, 14 ФЗ от 12.06.02 г. № 67-ФЗ). По поручению Центральной избирательной комиссии РФ избирательные комиссии субъектов РФ устанавливает нормативы, в соответствии с которыми изготавливаются списки избирателей, участников референдума и другие избирательные документы, а также документы, связанные с подготовкой и проведением референдума (подп. «и» п. 10 ст. 23 ФЗ от 12.06.02 г. № 67-ФЗ).
Также ФЗ от 12.06.02 г. № 67-ФЗ позволяет ЦИК РФ создавать временные нормы права юридической силы федерального закона: «Порядок голосования по почте при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, референдума субъекта РФ, местного референдума до урегулирования этого вопроса федеральным законом определяется Центральной избирательной комиссией РФ» (п. 14 ст. 64).
5) В избирательном, как и в ином национальном праве России, действует общее правило и включенности общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров РФ в правовую систему Российской Федерации. При этом такие международные источники имеют приоритет перед всеми, кроме Конституции РФ, актами.
ІІ. Акты субъектов РФ:
6) Конституции и уставы субъектов РФ.
7) Законы субъектов РФ.
Законами субъектов РФ могут устанавливаться гарантии избирательных прав граждан РФ, дополняющие гарантии, установленные федеральным законодательством. Кроме прочего, региональные законодатели регулируют вопросы формирования органов государственной власти субъектов РФ. Конституции, уставы, законы субъектов РФ не должны противоречить ФЗ от 12.06.02 г. № 67-ФЗ.
ІІІ. Муниципальные акта:
8) Среди актов муниципальных образований регулирующих избирательные отношения федеральный законодатель выделил только уставы муниципальных образований. Они могут определять вопросы формирования органов местного самоуправления в соответствии с федеральным регулированием и регулированием субъекта РФ.
Федеральный законодатель в целях устойчивости избирательного законодательства установил следующую норму о запрете обратной силы избирательного нормативного акта на отношения возникшие до его вступления в силу.
«В случае принятия в период избирательной кампании, в период кампании референдума субъекта РФ или местного референдума закона или устава муниципального образования, содержащих положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума, либо в случае внесения в указанный период в закон или устав муниципального образования изменений и дополнений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума, указанные нормативные правовые акты, изменения и дополнения применяются к выборам, референдумам, назначенным после вступления в силу этих нормативных правовых актов, изменений и дополнений».
п. 3 ст. 11 ФЗ от 12.06.02 г. № 67-ФЗ.
Немалую роль в развитии избирательного права играют и решения Конституционного Суда РФ, однако поскольку они не являются нормативными актами, представляется недопустимым отнесение их к источникам отрасли избирательного права, что, однако не мешает отнести их к источникам науки конституционного права, составной частью которой пока является избирательное право.
Избирательные системы
Избирательная система – совокупность организационно-правовых мероприятий избирательного процесса, включающих способ организации избирательных округов, способ голосования, определения результатов голосования и распределения мандатов.
| Элемент избирательной системы | Мажоритарная избирательная система (МИС) | Пропорциональная избирательная система | |
| 1. | Способ организации избирательных округов | 1) Образуется один (выборы Президента РФ, глав муниципальных образований – выборы одного должностного лица) округ для избрания одного должностного лица. или 2) Образуется один округ для избрания нескольких должностных лиц (один многомандатный округ). Отличие от пропорциональной системы здесь состоит в том, что округ создается для выбора избирателями не списка (партии), а для выбора нескольких должностных лиц. При этом по каждой из избираемых должностей избиратель голосует отдельно. 3) Образуются несколько округов (выборы в депутатские собрания (парламенты) – законодательные органы субъектов РФ, представительные органы муниципальных образований), каждый из которых может быть одномандатным или многомандатным (общее правило – максимальное количество мандатов в одном округе не может быть более пяти). При этом мандаты конкретного округа представляют собой «мандаты конкретных личностей», а не «мандаты списков». | Одни выборы – один округ (единый избирательный округ), включающий всю территорию, на которой проводятся выборы (территория России, территория субъекта РФ, территория муниципального образования). Округ всегда здесь создается для избрания нескольких должностных лиц (депутатов) в виде их списка. |
| 2. | Способ голосования | Голосование происходит за конкретную личность. В одномандатном округе голосуют за одно лицо из нескольких кандидатур. В многомандатном округе голосуют по каждой избираемой должности отдельно, то есть выбирают одно лицо из нескольких кандидатов по каждой должности. | Голосование происходит за списки кандидатов (за политические партии, избирательные объединения). |
| 3. | Способ определения результатов голосования | Избранным считается лицо, набравшее определенное количество голосов избирателей. 1) МИС относительного большинства – избранным считается тот, кто набрал больше голосов избирателей, чем каждый из остальных кандидатов (например, выборы депутатов Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области). 2) МИС абсолютного большинства – избранным считается тот, кто набрал более половины голосов избирателей принявших участие в выборах (например, избрание Президента РФ). 3) МИС квалифицированного большинства – избранным считается тот, кто набрал определенное, нормативно установленное количество голосов избирателей (например, 25 %[1]). | Голоса, поданные за каждый из списков кандидатов (партию, избирательное объединение) суммируются и в процентном отношении определяется по отношению к числу избирателей принявших участие в выборах. Те партии, избирательные объединения, которые набрали количество голосов более определенного предела (процентный порог) допускаются к распределению мандатов. Для выборов депутатов Государственной Думы этот процентный порог являлся ранее 5 %, а сейчас 7 %. Процентный порог при выборах депутатов Государственной Думы может быть при определенных обстоятельствах не принят во внимание, точнее он становится «плавающим» (например, а) если голосование проводилось менее чем за 4 федеральных списка кандидатов и за указанные списки подано в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускаются все федеральные списки кандидатов, за которые проводилось голосование; б) при не набирании, всеми вместе, прошедшими процентный порог федеральными списками более половины голосов избирателей – к распределению мандатов допускаются также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей федеральные списки кандидатов, получившие менее 7 % голосов избирателей до того, как общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и к распределению депутатских мандатов будет допущено не менее четырех федеральных списков кандидатов, а если голосование проводилось менее чем за четыре федеральных списка кандидатов, – все федеральные списки кандидатов, за которые проводилось голосование). |
| 4. | Способ распределения мандатов | Мандат получает тот, кто по итогам определения результатов голосования считается избранным. | 1) подсчитывается сумма голосов избирателей, поданных за списки кандидатов, допущенные к распределению мандатов. Эта сумма голосов избирателей делится на количество распределяемых мандатов. Полученный результат есть первое избирательное частное. 2) Затем число голосов избирателей, полученных каждым списком кандидатов, допущенным к распределению депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное. Полученное число есть число мандатов, которые получает соответствующий список кандидатов. |
По вопросу о соответствии Конституции РФ установления процентного барьера для пропорциональной системы выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ Конституционный Суд РФ высказался в пользу его конституционности.
«Так называемый заградительный пункт (процентный барьер), означающий некоторое ограничение пропорциональности представительства, предусмотрен в законодательстве ряда стран со смешанной избирательной системой. Такое ограничение позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образованию которых может привести пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера, с тем чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом.
Граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте. Из статей 3, 32, 94, 95 и 96 Конституции РФ в их взаимосвязи следует, все законно избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей.
Между тем в Российской Федерации с ее еще только складывающейся и неустойчивой многопартийной системой пятипроцентный барьер в зависимости от различных условий может выступать и как допустимый,
и как чрезмерный.
Вместе с тем пятипроцентный барьер недопустимо использовать вопреки предназначению пропорциональных выборов. Поэтому законодатель должен стремиться к тому, чтобы при его применении была обеспечена максимально возможная реализация принципа пропорционального представительства. Во всяком случае применение пятипроцентного барьера недопустимо, если избирательные объединения, преодолевшие этот барьер, тем не менее все вместе не получат хотя бы абсолютного большинства голосов избирателей (т. е. 50 процентов плюс один голос), принявших участие в голосовании.
… если пятипроцентный барьер будет преодолен лишь одним избирательным объединением, избирательным блоком, даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты по федеральному округу, так как это противоречило бы принципу пропорциональности выборов в условиях демократии и, следовательно, делает применение пятипроцентной оговорки недопустимым».
п. 8 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17.11.98 г. № 26-П.
Кроме мажоритарной и пропорциональной избирательных систем в практике также используется совмещение этих систем. Такое совмещение породило смешанную или мажоритарно-пропорциональную избирательную систему. Подобная система ранее использовалась для выборов депутатов Государственной Думы (225 депутатов избирались по одномандатным округам, 225 депутатов избирались по единому федеральному избирательному округу с использованием пропорциональной системы). Для выборов депутатов законодательных органов субъектов РФ установлено правило, согласно, которому не менее 50 % депутатского регионального корпуса должны избираться по пропорциональной системе.
«Смешанная избирательная система существует в ряде демократических государств и в своей основе, как показывает мировой опыт, совместима с общепризнанными принципами и нормами международного права, относящимися к избирательному праву и закрепленными Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 года (статья 3 Протокола № 1 от 20 марта 1952 года) и Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года (статья 25). Такая система соответствует предназначению выборов как высшего непосредственного выражения власти народа. Через свободные выборы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании она позволяет отобразить разделяемые гражданами убеждения и адекватно выразить их волю о составе парламента как представительного органа государства».
п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17.11.98 г. № 26-П.