Акт толкования конституции (устава) субъекта РФ как особый вид правового акта характеризуется специфическим порядком его принятия и исполнения. В демократическом правовом государстве принятие решений конституционных (уставных) судов о толковании Основных Законов субъектов РФ определяется нормативно установленными порядками (процедурами). Совокупность норм конституционного права, закрепляющих процедуры принятия решений компетентными государственными органами, образует юридический государственно-властный процесс[225]. Видом государственно-властного процесса является судопроизводство. Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Конституционные (уставные) суды осуществляют судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Поэтому в форме конституционного судопроизводства осуществляется принятие и исполнение решений о толковании Основных Законов субъектов РФ. В юридической науке под конституционным судопроизводством принято понимать «установленный законом порядок деятельности конституционного суда и участников конституционного судебного процесса по осуществлению конституционного контроля, заключающийся в обеспечении верховенства Основного Закона, защите конституционных прав и свобод граждан, разрешении конституционных споров»[226].
Характеристика конституционного судопроизводства была предметом рассмотрения иных диссертационных исследований[227]. Однако общие и особенные черты конституционного судопроизводства в полном объеме выявлены не были. Поэтому следует остановиться на этом вопросе подробнее.
Конституционное судопроизводство имеет общие черты, свойственные иным видами судопроизводства (гражданское, уголовное, административное).
Во-первых, все виды судопроизводства закрепляются как таковые в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.
Во-вторых, все виды судопроизводства подчинены единым принципам, закрепленным в главе 7 Конституции РФ «Судебная власть» (независимость судей, состязательность и равноправие сторон, гласность и др.), а также ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (язык судопроизводства и др.).
В-третьих, сходство процессуальной формы рассмотрения дел в судах общей юрисдикции, арбитражных судах, конституционных (уставных) судах, что выражается в совпадении статуса участников процесса, единстве средств доказывания и института представительства и др.
В то же время конституционное судопроизводство в конституционных (уставных) судах имеет свои особенности.
Во-первых, отличие заключается в предмете рассмотрения дел конституционными (уставными) судами. Конституционный (уставный) суд осуществляет официальное толкование Основного Закона субъекта РФ, проверку нормативных актов на предмет их соответствия конституции (уставу) субъекта РФ, а также может рассматривать споры о компетенции между органами государственной власти субъекта РФ, органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления и т. д. Подобные дела не могут быть рассмотрены в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.
Во-вторых, имеет свои особенности регламентация конституционного судебного процесса. Так, нормы гражданского, уголовного судопроизводства закрепляются в отдельных кодифицированных процессуальных актах. Конституционный судебный процесс в субъектах РФ, в свою очередь, регулируется законами субъектов РФ о конституционных (уставных) судах. В этих законах в системе норм материального права выделяются особые процессуальные массивы. Кроме того, нормы конституционного судопроизводства могут закрепляться в регламентах конституционных (уставных) судов. Нормы гражданского, уголовного и административного судопроизводства не закрепляются в регламентах судов, поскольку суды общей юрисдикции и арбитражные суды не вправе принимать подобные акты.
В-третьих, отличие заключается в субъектном составе участников конституционного судебного процесса. В основном, субъектами конституционного судебного процесса являются органы публичной власти, кроме рассмотрения дел по обращениям граждан. Кроме того, представителями в конституционных (уставных) судах по должности (ex officio) являются специально назначенные должностные лица (например, представитель высшего должностного лица субъекта РФ). Участие подобных представителей не предусмотрено при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.
В-четвертых, отличие заключается в отсутствии инстанционности в конституционном судопроизводстве. Гражданское, уголовное, административное дело может быть рассмотрено в нескольких инстанциях (первой, второй и надзорной), решение нижестоящего суда может быть пересмотрено в вышестоящем суде. В свою очередь, разбирательство дел в конституционных (уставных) судах осуществляется в рамках одной инстанции, решение органа конституционной (уставной) юстиции не может быть пересмотрено в ином суде.
В-пятых, отличие заключается в особом порядке рассмотрения дел в конституционных (уставных) судах. Например, стороны конституционного судебного процесса не вправе заключить между собой соглашение, признать обращение, изменить его основание или предмет, что возможно при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.
В-шестых, рассмотрение дел в конституционных (уставных) судах завершается принятием решений, которые в отличие от актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов имеют непосредственную связь с конституциями (уставами) субъектов РФ.
Таким образом, конституционное судопроизводство в конституционных (уставных) судах имеет ряд характеристик, в которых отражается специфика данной организационно-правовой формы осуществления судебной власти. При этом все виды судопроизводства (конституционное, уголовное, гражданское, административное) обладают общими чертами, которые обусловлены единством всех форм юрисдикционной деятельности в Российской Федерации.
В рамках этой работы следует выделить исходные положения, которые пронизывают порядок рассмотрения дел в конституционных (уставных) судах.
Во-первых, максимально возможная доступность конституционного (уставного) правосудия, что выражается, например, в установлении широкого круга субъектов, имеющих право возбудить конституционное судопроизводство (ст. 79 Закона Калининградской области).
Во-вторых, четкая регламентация рассмотрения дел в конституционном (уставном) суде с целью исключить принятие поспешных и необоснованных решений, предотвратить возможную волокиту[228].
В-третьих, обеспечение действенности решений конституционного суда. Например, в законодательстве предусмотрена ответственность за неисполнение решений конституционных (уставных) судов (ч. 2 ст. 6 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»).
В-четвертых, установление истины по делу в конституционных (уставных) судах осуществляется всегда только коллегией профессиональных судей высокой квалификации[229].
В-пятых, конституционные (уставные) суды решают вопросы исключительно права и не рассматривают дела, отнесенные к компетенции других судов (например, ст. 5 Закона Курганской области).
Вышеперечисленные исходные положения пронизывают порядок рассмотрения всех дел в конституционных (уставных) судах в т. ч. и по толкованию Основных Законов субъектов РФ.
При этом процессуальная деятельность конституционных (уставных) судов и участников конституционного судебного процесса строится на системе принципов, которые нашли свое выражение в законодательстве субъектов РФ. Большинство законов субъектов РФ о конституционных (уставных) судах выделяет принципы гласности, независимости, коллегиальности, состязательности и равноправия сторон, языка конституционного судопроизводства, устности, непрерывности и непосредственности. В научной литературе данные принципы подробно изучены[230]. Поэтому в рамках этой работы следует остановиться на общих характеристиках данных принципов.
Принцип гласности означает, что рассмотрение дел на заседаниях конституционных (уставных) судов проводится открыто. Проведение закрытых заседаний допускается лишь в случаях, предусмотренных законодательством. Решения, принятые на закрытых и открытых заседаниях, провозглашаются публично (например, ст. 29 Закона Республики Карелия).
Судьи конституционного (уставного) суда независимы и руководствуются при осуществлении своих полномочий Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Основным Законом субъекта РФ, законом субъекта РФ о конституционном (уставном) суде (например, ст. 27 Закона Республики Карелия). Эти требования предопределены основными положениями принципа независимости конституционного (уставного) суда.
Рассмотрение дел и вопросов, а также принятие решений по ним производится конституционным (уставным) судом коллегиально. Решение принимается только теми судьями, которые участвовали в рассмотрении дела в судебном заседании (например, ст. 31 Закона Республики Татарстан). Эти положения обусловлены требованиями принципа коллегиальности.
Стороны конституционного судебного процесса в субъектах РФ пользуются равными правами и возможностями по отстаиванию своей позиции на основе состязательности (например, согласно ст. 31 Закона Республики Карелия). Данное правило обусловлено принципом состязательности и равноправия сторон.
Судопроизводство в уставном суде субъекта РФ осуществляется на русском языке (ст. 31 Закона г. Москвы). В конституционном суде республики в составе Российской Федерации судопроизводство осуществляется на русском языке либо на государственном языке этой республики (ст. 33 Закона Республики Адыгея). Эти предписания вытекают из принципа языка конституционного судопроизводства.
Разбирательство на заседаниях конституционного (уставного) суда происходит устно. В ходе рассмотрения дел конституционный (уставный) суд заслушивает объяснения сторон, показания экспертов и свидетелей, оглашает имеющиеся документы. Эти положения обусловлены требованиями принципа устности разбирательства (например, ст. 30 Закона Курганской области).
Заседание конституционного (уставного) суда по каждому делу происходит непрерывно, за исключением времени, предназначенного для отдыха или необходимого для подготовки участников процесса к дальнейшему разбирательству, а также для устранения обстоятельств, препятствующих его нормальному ходу. До окончания рассмотрения начатого дела или до отложения его слушания конституционный (уставный) суд не вправе решать другие дела. Эти правила обусловлены принципом непрерывности и непосредственности (ст. 30 Закона Республики Карелия).
Данные принципы конституционного судопроизводства должны соблюдаться при рассмотрении любых категорий дел в конституционных (уставных) судах, в том числе и по толкованию Основных Законов субъектов РФ.
Следует отметить, что конституционное судопроизводство подразделяется на виды, что обусловлено различными категориями дел, рассматриваемых в конституционных (уставных) судах. Следует выделить основные виды:
- производство по делам о толковании Основного Закона субъекта РФ;
- производство по делам о соответствии законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ;
- производство по делам по спорам о компетенции (между органами государственной власти субъекта РФ, между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления).
В законодательстве некоторых субъектов РФ выделяются и иные виды: производство по делам о проверке конституционности не вступивших в силу договоров и соглашений субъектов РФ, проектов нормативных актов или иных вопросов, выносимых на референдумы субъектов РФ и др.
Конституционное судопроизводство по делам о толковании конституций (уставов) субъектов РФ является самостоятельным видом, предусмотренным законами субъектов РФ о конституционных (уставных) судах. Поэтому толкование Основного Закона субъекта РФ следует рассматривать как самостоятельный вид процессуальной деятельности участников конституционного судебного процесса и конституционного (уставного) суда, которая осуществляется в особом порядке рассмотрения дел, принятия решений и их исполнения.
Порядок толкования Основных Законов субъектов РФ закрепляется в различных нормативных актах: федеральных и региональных.
Среди федеральных актов следует назвать Конституцию РФ, нормы которой закрепляют принципы осуществления судебной власти в РФ (глава 7).
Кроме того, порядок принятия решений о толковании Основных Законов субъектов РФ и их исполнения закрепляется в федеральных конституционных законах и федеральных законах. Так, в ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» закреплены полномочия конституционных (уставных) судов, в. т. ч. по толкованию положений Основных Законов субъектов РФ.
Порядок принятия решений о толковании конституций (уставов) субъектов РФ и их исполнения закрепляется также в региональных актах.
Во-первых, следует назвать конституции (уставы) субъектов РФ. Нормы Основных Законов субъектов РФ закрепляют статус конституционных (уставных) судов и судей этих органов, их полномочия.
Во-вторых, порядок принятия решений о толковании конституций (уставов) субъектов РФ и их исполнения закрепляется в законах субъектов РФ о конституционных (уставных) судах. Нормы законов субъектов РФ развивают положения конституций (уставов) субъектов РФ.
Как правило, в законах субъектов РФ о конституционных (уставных) судах содержатся разделы, регулирующие общие правила конституционного судопроизводства в конституционных (уставных) судах, и главы, предусматривающие особенности рассмотрения отдельных категорий дел (в том числе и по толкованию Основных законов субъектов РФ). Положения законов субъектов РФ о конституционных (уставных) судах, регулирующие особенности рассмотрения отдельных категорий дел (в том числе и по толкованию конституций и уставов субъектов РФ), являются дополнительными по отношению к нормам, закрепляющим общие правила конституционного судопроизводства в органах конституционного (уставного) правосудия. Данные нормы носят исключительный характер: не могут применяться при регулировании рассмотрения других категорий дел (например, критерии допустимости запроса). Следует подчеркнуть, что процессуальная деятельность по толкованию положений Основного Закона субъекта РФ происходит в рамках конституционного судебного процесса. Следовательно, нормы, определяющие общие правила конституционного судопроизводства в конституционном (уставном) суде, могут иметь отношение к порядку интерпретации положений конституции (устава) субъекта РФ. Было бы нелогичным в рамках данной работы ограничивать исследование порядка толкования Основных Законов субъектов РФ только нормами законов субъектов РФ о конституционных (уставных) судах, которые закрепляют особенности рассмотрения дел о толковании конституций (уставов) субъектов РФ. Поэтому в данной работе будут также анализироваться нормы, устанавливающие общие правила конституционного судопроизводства в конституционном (уставном) суде, если это имеет отношение к порядку принятия решений о толковании Основного Закона субъекта РФ и их исполнения.
В-третьих, порядок принятия решений о толковании Основных Законов субъектов РФ и их исполнения закрепляется в регламентах органов конституционного (уставного) правосудия. В регламентах конституционных (уставных) судов детализируются положения, содержащиеся в конституциях (уставах) субъектов РФ, законах субъектов РФ о конституционных (уставных) судах.
Регламенты конституционных (уставных) судов являются актами, которые регулируют процессуальную деятельность самих органов конституционной (уставной) юстиции, а также участников конституционного судебного процесса (сторон, представителей государственных органов и др.). В регламентах также определяются внутреннее устройство конституционных (уставных) судов, структурные подразделения этих судебных органов (секретариат, например), порядок осуществления их деятельности. Поэтому нормы регламентов конституционных (уставных) судов носят обязательный характер не только для самих судов, но также и для участников конституционного судебного процесса.
Таким образом, порядок толкования конституций (уставов) субъектов РФ закрепляется в Конституции РФ, федеральных конституционных законах и федеральных законах, Основных Законах субъектах РФ, законах субъектов РФ о конституционных (уставных) судах, регламентах органов конституционного (уставного) правосудия.
В юридической литературе также отмечается, что толкование Основного Закона осуществляется в несколько стадий[231]. Стадия толкования Основного Закона является видом стадии государственно-властного процесса. Под стадией государственно-властного процесса принято понимать однородную совокупность устойчивых последовательно совершаемых актов (решений и действий), подчиненных промежуточным целям и ближайшим задачам, и направленных на принятие решений компетентными государственными органами[232].
Таким образом, стадии толкования конституции (устава) субъекта РФ – комплексы действий по уяснению и разъяснению положений Основного Закона субъекта РФ, имеющие относительно самостоятельные цели, задачи, форму и содержание[233]. Каждая стадия состоит из однородных актов, в результате которых реализуются правовые нормы в поведении участников процессуальных отношений. Решения, принятые на каждой стадии толкования конституции (устава) субъекта РФ, объективируются в процессуальных документах.
На наш взгляд, интерпретация Основных Законов субъектов РФ осуществляется в три этапа: досудебное рассмотрение дел, судебное разбирательство, исполнительное производство. Каждый их этих этапов толкования конституций (уставов) субъектов РФ подразделяется на стадии.
Так, досудебное рассмотрение дел о толковании Основных Законов субъектов РФ состоит из стадий: направления запроса, предварительного рассмотрения запроса аппаратом суда, предварительного изучения запроса назначенным судьей (судьями), подготовки дела и назначения судебного слушания.
Судебное разбирательство по делам о толковании конституций (уставов) субъектов РФ состоит из стадий: судебного слушания, совещания судей и принятия решения, разъяснения решения, пересмотра решения.
Исполнительное производство по делам о толковании конституций (уставов) субъектов РФ состоит из стадий: исполнения решения, контроля за исполнением решения.
Таким образом, толкование конституций (уставов) субъектов РФ осуществляется в три этапа, которые в свою очередь состоят последовательности сменяющих друг друга стадий. Однако в конкретном деле о толковании Основного Закона субъекта РФ не обязательно должны присутствовать все стадии. Наличие всех стадий толкования конституций (уставов) субъектов РФ зависит от конкретных обстоятельств. Поэтому можно выделить обязательные и факультативные стадии толкования Основных Законов субъектов РФ. Например, факультативными стадиями являются разъяснение решения и пересмотр решения.
В заключении следует сказать, что интерпретация конституции (устава) субъекта РФ производится в виде процессуальной деятельности конституционного (уставного) суда и участников конституционного судебного процесса. Принятие и исполнение решений о толковании конституций (уставов) субъектов РФ осуществляется в форме конституционного судопроизводства.
Нормы, устанавливающие порядок толкования Основных Законов субъектов РФ, закрепляются в Конституции РФ, федеральных конституционных законах и федеральных законах, конституциях (уставах) субъектов РФ, законах субъектов РФ о конституционных (уставных) судах, регламентах конституционных (уставных) судов.
Конституционное судопроизводство по делам о толковании конституций (уставов) субъектов РФ является самостоятельным видом, предусмотренным законами субъектов РФ о конституционных (уставных) судах. В этих законах имеются отдельные главы, закрепляющие особенности рассмотрения дел о толковании конституций (уставов) субъектов РФ.
Процессуальная деятельность по принятию и исполнению акта толкования Основного Закона субъекта РФ урегулирована как нормами, устанавливающими общие правила конституционного судопроизводства в конституционном (уставном) суде, так и положениями, закрепляющими особенности рассмотрения дел о толковании конституции (устава) субъекта РФ. Нормы, закрепляющие особенности производства по делам о толковании Основного Закона субъекта РФ, уточняют и конкретизируют общие правила конституционного судопроизводства в конституционном (уставном) суде. При этом данные нормы носят исключительный характер: не могут применяться при рассмотрении конституционным (уставным) судом других категорий дел.
Толкование конституций (уставов) субъектов РФ как процессуальная деятельность конституционных (уставных) судов и участников конституционного судебного процесса протекает в три этапа: досудебное рассмотрение дел, судебное разбирательство, исполнительное производство. Каждый из этих этапов состоит из последовательности сменяющих друг друга стадий.
3.2 Порядок досудебного рассмотрения дел о толковании конституций (уставов) субъектов РФ Толкование Основных Законов субъектов РФ начинается с этапа досудебного рассмотрения дел. Этот этап начинается со стадии направления запроса. В запросе управомоченный субъект объективирует свое намерение возбудить судопроизводство по делу. Согласно региональному законодательству обратиться с запросом о толковании конституции (устава) субъекта РФ может управомоченный субъект, при этом конституционный (уставный) суд не может инициировать процесс толкования Основного Закона субъектов РФ. Т. Я. Хабриева считает, что является оправданным закрепление запрета конституционному суду инициировать процесс толкования Основного Закона[234]. В науке встречались и другие мнения. Например, Л. Ю. Шульженко полагает, что предоставление права инициировать судопроизводство самому конституционному суду «способствовало повышению его престижа и обеспечило более квалифицированное, оперативное решение вопросов толкования»[235]. Действительно, судьи более квалифицированы в решении юридических вопросов, могут обратить внимание на неопределенность в понимании положений Основного Закона субъекта РФ благодаря своему опыту и знаниям. К тому же суд не будет в таком случае связан с запросом заявителя, поэтому может осуществлять толкование более оперативно. Однако престиж и квалификация судов могут объясняться другими обстоятельствами, а оперативность во всех отношениях зависит от тех, кто принимает и исполняет конституцию (устав) субъекта РФ. Органы же конституционного (уставного) правосудия Основные Законы субъектов РФ непосредственно не принимают и не применяют. На основе анализа регионального законодательства можно сделать вывод, что обратиться с запросом о толковании Основного Закона субъекта РФ, как правило, могут высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа субъекта РФ), законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высший исполнительный орган субъекта РФ, органы местного самоуправления (например, ст. 93 Закона Республики Бурятия[236]).При этом в законодательстве встречается и иной круг субъектов, имеющих право подать запрос о толковании Основного Закона субъекта РФ.
1. По-разному решается вопрос об органах местного самоуправления как субъектах, которые могут обратиться с запросом о толковании. В ст. 99 Закона Республики Коми[237] закреплено, что обратиться с запросом могут представительные и исполнительные органы местного самоуправления.
Согласно ст. 33 Закона г. Москвы, ст. 99 Закона Республики Адыгея, ст. 49 Устава Белгородской области[238], ч. 2 ст. 50 Устава Новосибирской области[239] обратиться с запросом могут главы муниципальных образований и представительные органы местного самоуправления. Согласно ст. 90 Закона Самарской области обратиться с запросом вправе главы муниципальных образований, представительные органы местного самоуправления и местные администрации.
В ст. 101 Закона Курганской области, ст. 90 Закона Республики Тыва[240], ст. 88 Закона ХМАО, ст. 86 Закона Республики Карелия, ч. 2 ст. 39 Закона Республики Башкортостан закреплено, что обратиться в суд с запросом вправе только представительные органы местного самоуправления.
Согласно ст. 79 Закона Калининградской области обратится с запросом кроме представительных органов местного самоуправления могут группы депутатов этих органов численностью не менее 5 человек.
В ст. 101 Закона Республики Марий Эл[241], ст. 93 Закона Республики Татарстан, ст. 3 Закона Республики Дагестан[242] закреплено, что органы местного самоуправления вообще не вправе обратиться с запросом о толковании конституции (устава) субъекта РФ.
2. Местные органы государственной власти отнесены к числу субъектов, имеющих право обратиться в конституционный (уставный) суд с запросом о толковании конституции (устава) субъекта РФ. Согласно ст. 108 Закона Республики Саха (Якутия) обратиться с запросом о толковании могут представительные и исполнительные органы местной власти. Согласно ст. 102 Закона Чеченской Республики[243] обратиться с запросом о толковании Конституции Чеченской Республики вправе главы администраций городов и районов до создания органов местного самоуправления.
3. Наряду с высшим исполнительным органом субъекта РФ обратиться с запросом о толковании Основного Закона субъекта РФ может руководитель данного органа, даже в том случае, если не является главой субъекта РФ согласно ст. 108 Закона Республики Саха (Якутия).
В то же время высший исполнительный орган субъекта РФ вообще не вправе обратиться с запросом о толковании Основного Закона субъекта РФ согласно ст. 78 Закона Красноярского края[244], ст. 76 Закона Санкт-Петербурга, ст. 101 Закона Курганской области, ст. 86 Закона Республики Карелия, ст. 99 Закона Республики Коми.
4. По-разному решается вопрос о региональном парламенте как субъекте, имеющем право на обращение с запросом. В тех субъектах РФ, где региональные парламенты двухпалатные, установлено, что каждая из палат вправе обратиться с запросом (ст. 90 Закона Республики Тыва, ст. 81 Закона Свердловской области, ст. 102 Закона Чеченской Республики). В тех субъектах РФ, где парламенты являются однопалатными, обратиться с запросами могут как законодательные (представительные) органы субъектов РФ, так и их структурные подразделения, например, комитеты (ст. 83 Закона Республики Татарстан).
Обратиться с запросом о толковании Основного Закона субъекта РФ может группа депутатов парламента субъекта РФ численностью не менее одной пятой (ст. 83 Закона Республики Татарстан, ст. 58.1 Конституции Удмуртской Республики[245], ч. 2 ст. 50 Устава Новосибирской области), либо одной третьей (ст. 86 Закона Республики Карелия, ч. 2 ст. 39 Закона Республики Башкортостан, ст. 101 Закона Республики Ингушетия) от общего числа депутатов этого органа. В ст. 76 Закона Санкт-Петербурга закреплено, что обратиться с запросом о толковании Устава Санкт-Петербурга вправе группа депутатов Законодательного собрания Санкт-Петербурга численностью не менее пяти человек.
В ряде субъектов РФ обратиться с запросами могут отдельные депутаты региональных парламентов. Так предусмотрено в Кабардино-Балкарской Республике, Республике Саха (Якутия), Республике Северная Осетия – Алания[246], Карачаево-Черкесской Республике, Калининградской области, Красноярском крае, Белгородской области.
Если обратиться с запросом может отдельный депутат или группа депутатов парламента субъекта РФ, то сам законодательный (представительный) орган субъекта РФ, как правило, права запроса не имеет (кроме республик Северная Осетия–Алания, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской, Чеченской и Удмуртской; Калининградской, Белгородской, Новосибирской областей).
5. Обратиться с запросом о толковании Основного Закона субъекта РФ вправе общественные объединения и ассоциации. Например, согласно ст. 89 Закона Республики Северная Осетия - Алания обратиться с запросом о толковании Конституции Республики Северная Осетия – Алания могут общественные объединения в лице их региональных отделений. Также согласно ст. 49 Устава Белгородской области обратиться с запросом о толковании Устава Белгородской области могут общероссийские, межрегиональные и региональные общественные объединения. В ст. 108 Закона Республики Саха (Якутия) закреплено, что с запросом могут обратиться объединения малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия), а в ст. 79 Закона Калининградской области - ассоциации муниципальных образований области.
6. Граждане имеют право обратиться с запросом о толковании конституции (устава) субъекта РФ согласно ст. 89 Закона Республики Северная Осетия-Алания, ч. 2 ст. 50 Устава Новосибирской области.
7. Уполномоченный по правам человека субъекта РФ может обратиться с запросом о толковании Основного Закона субъекта РФ (ст. 108 Закона Республики Саха (Якутия), ст. 79 Закона Калининградской области, ст. 78 Красноярского края, ст. 81 Закона Свердловской области, ст. 90 Закона Республики Тыва). Согласно ст. 33 Закона г. Москвы обратиться с запросом о толковании Устава г. Москвы вправе Уполномоченный по правам ребенка г. Москвы.
8. Нотариальная палата в связи с возникшим юридическим делом в нотариальной деятельности может обратиться с запросом (ст. 79 Закона Калининградской области, ст. 78 Закона Красноярского края).
9. С запросом о толковании конституции (устава) субъекта РФ могут обратиться все федеральные суды, действующие на территории субъекта РФ, в связи с рассматриваемыми ими делами (ст. 79 Закона Калининградской области, ст. 78 Закона Красноярского края, ст. 81 Закона Свердловской области, ст. 108 Закона Республики Саха (Якутия), ч. 2 ст. 50 Устава Новосибирской области, ст. 33 Закона г. Москвы, ст. 101 Закона Республики Ингушетия).
При этом согласно ст. 89 Закона Республики Северная Осетия-Алания, ст. 58.1 Конституции Удмуртской Республики обратиться с запросом о толковании могут арбитражный суд субъекта РФ и областной суд (верховный суд республики), а не все федеральные суды, действующие на территории субъекта РФ.
10. Мировой судья может обратиться с запросом о толковании Основного Закона субъекта РФ согласно ст. 79 Закона Калининградской области, ст. 33 Закона г. Москвы, ч. 2 ст. 50 Устава Новосибирской области.
11. Прокурор субъекта РФ может обратиться с запросом о толковании Основного Закона субъекта РФ (ст. 79 Закона Калининградской области, ст. 108 Закона Республики Саха (Якутия), ч. 2 ст. 39 Закона Республики Башкортостан, ст. 33 Закона г. Москвы, ст. 89 Закона Республики Северная Осетия – Алания, ст. 58.1 Конституции Удмуртской Республики, ч. 2 ст. 50 Устава Новосибирской области, ст. 101 Закона Республики Ингушетия).
12. Избирательная комиссия субъекта РФ может обратиться с запросом о толковании Основного Закона субъекта РФ (ст. 33 Закона г. Москвы, ст. 79 Закона Калининградской области).
В каждом субъекте РФ регулирование круга субъектов, которые могут обратиться с запросом, имеет свои особенности. Например, в Калининградской области 13 различных категорий субъектов могут обратиться с запросом о толковании, а в Курганской области - всего 3. На основании изучения практики деятельности конституционных (уставных) судов можно выделить тех субъектов, которые наиболее часто обращались с запросами. Это высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа субъекта РФ), парламент субъекта РФ (палаты парламента субъекта РФ), депутат (группа депутатов) парламента субъекта РФ, высший исполнительный орган субъекта РФ, органы местного самоуправления. По нашему мнению, наиболее оптимальным является именно такой круг субъектов вместе с прокуратурой и судами, действующими на территории субъекта РФ. Однако закрепление иного круга субъектов, имеющих право обратиться с запросом, является допустимым, если это обусловлено особенностями конституционного (уставного) регулирования в конкретных субъектах РФ, например, объединениям малочисленных коренных народов Севера в Республике Саха (Якутия).
Таким образом, правом на обращение в конституционный (уставный) суд с запросом должны быть наделены субъекты, если положения конституций (уставов) субъектов РФ непосредственно затрагивают объем их прав и обязанностей, а также субъекты, которые применяют соответствующие положения Основных Законов субъектов РФ.
В связи с этим возникает вопрос, допустимо ли органам государственной власти Российской Федерации, функционирующим на территории субъекта РФ, обращаться с запросом в орган конституционной (уставной) юстиции.
В. А. Кряжков утверждает, что федеральные суды должны иметь возможность на обращение с запросом для правильного использования конституций (уставов) субъектов РФ, которые эти органы применяют на основании ст. 3 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»[247].
Однако согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ судоустройство относится к сфере исключительного ведения Российской Федерации. ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации», закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР» не предоставляют право федеральным судам обращаться с запросами в конституционные (уставные) суды. Федеральные суды ни разу не подавали запросы о толковании Основных Законов субъектов РФ в конституционные (уставные) суды, но обращались в эти органы с просьбой проверить конституционность нормативных актов. На наш взгляд, в федеральном законодательстве следует закрепить право федеральных судов обращаться в конституционные (уставные) суды с запросами о толковании Основных Законов субъектов РФ, т. к. это отвечает их целям деятельности по отправлению правосудия.
Аналогично обстоит дело и с полномочиями прокуроров субъектов РФ. Согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ регулирование деятельности прокуратуры относится к сфере исключительного ведения Российской Федерации. В Федеральном законе № 2202-1 от 17 января 1992 года (ред. от 24.07.2007) «О Прокуратуре Российской Федерации»[248] полномочия прокуроров субъектов РФ обращаться в конституционные (уставные) суды с запросами о толковании конституций (уставов) субъектов РФ не предусмотрены. Прокуроры субъектов РФ ни разу не обращались в конституционные (уставные) суды с запросами о толковании конституций (уставов) субъектов РФ. Однако прокуроры субъектов РФ неоднократно обращались в конституционные (уставные) суды для проверки соответствия Основным Законам субъектов РФ нормативных актов. Прокуратура – орган, надзирающий за соблюдением законности, прав и свобод человека, поэтому обращение в суд с запросом о толковании Основного Закона субъекта РФ соответствует его целям деятельности. Поэтому в федеральном законодательстве следует закрепить право прокуроров субъектов РФ обращаться в конституционные (уставные) суды с запросами о толковании Основных Законов субъектов РФ.
Таким образом, на наш взгляд, является необходимым предусмотреть в федеральном законодательстве право прокуроров субъектов РФ и федеральных судов подавать запросы о толковании конституций (уставов) субъектов РФ[249].
Управомоченный субъект обращается с запросом при наличии оснований. В качестве таких оснований региональное законодательство называет обнаружившуюся неопределенность в понимании положений конституций (уставов) субъектов РФ. В этой связи запрос, который отвечает требованиям законодательства, является поводом, а обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Основного Закона субъекта РФ - основанием для обращения в суд и последующего рассмотрения дела о толковании конституции (устава) субъекта РФ. Поэтому заявитель обязан в за