В актах толкования Основных Законов субъектов РФ объективируются результаты деятельности конституционных (уставных) судов по установлению действительного смысла положений конституций (уставов) субъектов РФ посредством использования принципов и способов толкования.
Акты толкования субъектов РФ имеют сложную природу, определяемую их характером и местом в правовой системе, выполняемыми функциями, спецификой формы и структуры.
Природа актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ заключается в их характере. Акт толкования является разновидностью правового акта. В теоретико-правовой науке под правовым актом понимается документ, издаваемый компетентным органом, составленный в предусмотренном законом порядке и порождающий определенные правовые последствия[122]. Видами правовых актов кроме актов толкования являются также нормативные акты[123] и правоприменительные акты[124].
Вопрос о характере актов толкования относится к разряду дискуссионных в современной юридической науке. Еще в 40-50-ые годы 20 века господствовала точка зрения, что акты официального толкования являются нормативными актами[125]. Затем, начиная с 60-х годов, преобладающей стала точка зрения, что акты толкования являются особыми правовыми актами – интерпретационными[126]. Современное законодательство также не относит акты толкования к числу нормативных или правоприменительных актов[127].
Для того чтобы выявить характер решений конституционных (уставных) судов по делам о толковании конституций (уставов) субъектов РФ, необходимо сравнить признаки нормативных актов, правоприменительных актов и актов толкования Основных Законов субъектов РФ.
Так, решения о толковании Основных Законов субъектов РФ издаются компетентными органами государственной власти – конституционными (уставными) судами, поэтому имеют государственно-властный характер и обеспечиваются принудительной силой государства. Однако этот признак является общим для всех видов правовых актов.
Но другие признаки обнаруживают особый характер актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ при сравнении их с нормативными и правоприменительными актами.
1. По своему содержанию: в актах толкования Основных Законов субъектов РФ закрепляются общеобязательные предписания, связанные с разъяснением, уточнением действительного смысла толкуемых положений. Но акт толкования не может вносить изменения, дополнения, поправки в толкуемый акт. Акт толкования также не может распространить действие толкуемой нормы на обстоятельства, не предусмотренные толкуемым актом. Таким образом, акты толкования конституций (уставов) субъектов РФ и нормативные акты являются соотносимыми понятиями, но не тождественными.
Такая природа актов толкования нашла свое выражение в законодательстве, например, в статье 10 Закона Свердловской области от 2 марта 1999 года (ред. от 22.07.2005) № 4-03 «О правовых актах в Свердловской области»[128]. Данный признак актов толкования Основных Законов нашел свое отражение и в практике конституционного правосудия. Например, Конституционный Суд РФ в постановлении от 19 мая 1992 года № 5-П «По делу о проверке конституционности постановления Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года «О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР»[129] указал, что недопустимо искажение содержания конституционно-правовой нормы в процессе ее толкования. Конституционные (уставные) суды высказали идентичную правовую позицию[130].
2. По распространению на участников отношений: акт толкования Основного Закона субъекта РФ имеет общий характер и не связан с разрешением только конкретного дела. Акты толкования конституций (уставов) субъектов РФ распространяются на неограниченное число случаев, имеют общеобязательное значение для участников общественных отношений.
Природа актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ отражена в постановлении Конституционного Суда Республики Башкортостан от 26 ноября 1998 года № 8-П «По делу о толковании отдельных положений статей 132 и 135 Конституции Республики Башкортостан»[131]. В этом постановлении указано, что акты Конституционного Суда Республики Башкортостан имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и такое же, как нормативные правовые акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции.
Таким образом, в акте толкования конституции (устава) субъекта РФ закрепляются предписания, связанные с уточнением и конкретизацией действительного смысла положений Основного Закона субъекта РФ. Данные предписания имеют такое же действие, как и толкуемые положения Основного Закона субъекта РФ, их применение не ограничивается рамками конкретного дела. Поэтому следует согласиться с Т. Я. Хабриевой, что толкование может стать альтернативной для принятия конкретизирующих поправок в текст Основного Закона[132]. Стоит согласиться с тем, что многие проблемы по конкретизации и уточнению положений Основного Закона субъекта РФ решаются при помощи толкования.
Кроме того, достаточно большое количество интерпретационных положений, сформулированных конституционными (уставными) судами в актах толкования Основных Законов субъектов РФ, в дальнейшем находят свое закрепление в законодательстве в виде правовых норм.
Например, в Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) в 1995 году поступил запрос депутатов Государственного Совета (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) разъяснить возможность продления сроков полномочий Президента Республики Саха (Якутия) путем вынесения этого вопроса на республиканский референдум. Действующее федеральное и региональное законодательство на тот момент не содержало прямого запрета выносить решение подобного вопроса на референдум субъекта РФ.
Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) в постановлении от 2 ноября 1995 года «По делу о толковании части 3 статьи 1, статьи 67 и статьи 75 Конституции Республики Саха (Якутия)»[133] указал, что является недопустимым продление срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ путем вынесения этого вопроса на референдум субъекта РФ. Впоследствии данная правовая позиция нашла свое воплощение в региональном и федеральном законодательстве[134].
Подводя итог, следует сказать, что акты толкования Основных Законов субъектов РФ по своему характеру не могут быть отнесены ни к числу нормативных актов в их традиционном понимании, ни к числу правоприменительных актов. Акт толкования конституции (устава) субъекта РФ отличается от нормативных актов тем, что он содержит общеобязательное разъяснение действительного смысла толкуемых положений. При этом акт толкования Основного Закона субъекта РФ не вносит изменений в текст толкуемого акта. Отличие решений конституционных (уставных) судов о толковании конституций (уставов) субъектов РФ от нормативных актов выражается также в том, что они принимаются с целью конституционного (уставного) контроля и защиты Основного Закона субъекта РФ и являются «побочным продуктом» этой судебно-контрольной деятельности, а не законотворческой. При этом данные акты представляют собой интерпретацию Основного Закона субъекта РФ, т. е. всегда носят производный непосредственно от конституции (устава) субъекта РФ характер. Кроме того, решения конституционных (уставных) судов принимаются в порядке не законотворчества, а конституционного судопроизводства, поэтому акт толкования конституции (устава) субъекта РФ имеет внешнее выражение в форме судебного решения, а не нормативного акта[135].
Акты толкования конституций (уставов) субъектов РФ отличаются также и от правоприменительных актов. Отличие заключается в том, что акты толкования Основных Законов субъектов РФ имеют общеобязательное действие, как и нормативные акты. Действие акта толкования Основного Закона субъекта РФ распространяется на все случаи применения толкуемых положений конституции (устава) субъекта РФ и не ограничивается рамками конкретного дела.
Можно сделать вывод, что акт толкования конституции (устава) субъекта РФ имеет интерпретационно-нормативный, обобщенный и общеобязательный характер, является особым видом правового акта.
Кроме того, акт толкования Основного Закона субъекта РФ имеет также прецедентный характер. Так, в научной литературе отмечается, что акт толкования имеет определенные прецедентные черты. Например, Т. Я. Хабриева считает, что в акте толкования находит закрепление прецедента толкования нормы права[136]. Прецедент толкования возможен при интерпретации одной и той же нормы различными субъектами. Является недопустимым принятие противоречивых решений по тождественному вопросу, тем более при толковании норм Основного Закона, так как это может привести к еще большей неопределенности в их понимании. Норма права имеет только один смысл, поэтому невозможны два различных и одновременно действующих ее толкования[137]. В силу этого акт толкования Основного Закона является обязательным для всех субъектов правоотношений, в том числе и для самого интерпретатора[138].
Прецедентный характер решений конституционных судов признается не всеми учеными. Так, Т. Г. Морщакова считает, что решения конституционного суда обладают свойствами только преюдициональности (факт, установленный один раз судом, не может устанавливаться снова), но никак не прецедента, поскольку играют не связывающую, а ориентирующую роль[139]. Однако согласно п. 3 ч. 3 ст. 86.3 Закона Свердловской области[140], п. 3 ч. 1 ст. 102 Закона Самарской области решение Уставного Суда, противоречащее правовым позициям, сформулированным в других принятых судом актах, подлежит пересмотру.
Следует согласиться с тем, что акт толкования положений конституции (устава) субъекта РФ действительно обладает свойствами прецедентного характера. Это обусловлено тем, что акт толкования Основного Закона субъекта РФ, противоречащий ранее принятому решению о толковании конституции (устава) субъекта РФ, подлежит пересмотру. Кроме того, прецедентный характер актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ проявляется в том, что согласно законодательству большинства субъектов РФ обращения с запросами о толковании положений Основных Законов субъектов РФ, которые были уже истолкованы ранее в других решениях, сохраняющих юридическую силу, к производству не принимаются (например, ч. 3 ст. 44 Закона Свердловской области). Таким образом, закрепленные в акте толкования конституции (устава) субъекта РФ интерпретационные положения исключают иное истолкование Основного Закона субъекта РФ. Так, Конституционный Суд Республики Тыва неоднократно указывал, что конституционно-правовой смысл истолкованных положений Конституции Республики Тыва, выявленный в решениях этого суда, исключает иное их толкование[141].
На прецедентный характер актов толкования Основных Законов субъектов РФ указывает и тот факт, что органы конституционного (уставного) правосудия при обосновании решений достаточно часто (примерно в каждом втором рассмотренном деле) использовали правовые позиции, которые были сформулированы федеральным конституционным судом или этим же судом ранее.
Например, Уставный Суд Калининградской области, принимая постановление от 24 декабря 2003 года № 1-П «По делу о толковании подпункта «б» пункта 2 статьи 20 Устава (Основного Закона) Калининградской области»[142], руководствовался правовой позицией федерального конституционного суда, сформулированной ранее[143]. Уставный Суд Калининградской области указал, что согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ принцип разделения властей предполагает распределение полномочий между органами государственной власти с целью их взаимного уравновешивания и недопущения подчинения друг другу. Но данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном государственном органе.
На основе данного разъяснения Уставный Суд Калининградской области указал, что областная Дума имеет исключительные полномочия утверждать путем принятия закона программы социально-экономического развития Калининградской области. Но это не лишает возможности Губернатора и администрацию Калининградской области в пределах своих полномочий и по установленной процедуре принимать концепции, стратегии и иные документы программного характера в сфере социально-экономической политики, отличные от программ социально-экономического развития, которые не предусматривают финансирование за счет средств регионального бюджета.
Таким образом, акт толкования конституции (устава) субъекта РФ имеет прецедентный характер, т. к. закрепленные в этом акте интерпретационные положения исключает иное истолкование Основного Закона субъекта РФ.
Характер актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ проявляется также в том, что они являются вспомогательными актами по отношению к Основным Законам субъектов РФ.
Общим основанием действия акта толкования выступает реализация разъясняемых в акте толкования норм. В силу чего акт толкования рассматривается как организационно-вспомогательный по отношению к толкуемому акту[144]. Акт толкования предназначен для обеспечения действия толкуемого акта, поэтому не имеет самостоятельного значения. Кроме того, ссылаться только на акт толкования при рассмотрении правового спора в России не допускается – обязательно указание и на сам толкуемый акт. Например, согласно ч. 6 ст. 10 Закона Свердловской области «О правовых актах в Свердловской области» акты официального толкования не имеют самостоятельного значения и применяются только вместе с разъясняемыми ими нормативными актами.
Также вспомогательный характер имеют интерпретационные положения, которые нельзя смешивать с толкуемыми нормами. Однако содержащиеся в актах толкования конституций (уставов) субъектов РФ положения имеют определенное сходство с нормами права, т. к. их можно рассматривать как некие общеобязательные предписания, за несоблюдение которых возможно применение мер государственного принуждения. В их структуре можно выделить элементы, аналогичные структурным частям норм права (гипотезы, диспозиции, санкции). Но надо иметь в виду, что общим условием исполнения акта толкования выступает реализация разъясняемых норм и поиск специфической гипотезы интерпретационных положений не имеет смысла. Аналогично решается вопрос и в отношении иных структурных элементов интерпретационных положений. Другими словами, структурные части интерпретационных положений повторяют элементы толкуемых норм права, хотя и являются более «развернутыми». Поэтому интерпретационные положения имеют не самостоятельный, а вспомогательный характер по отношению к самим толкуемым нормам[145].
Таким образом, акт толкования Основного Закона субъекта РФ носит вспомогательный характер, т. к. не имеет самостоятельного значения.
Подводя итог, можно сказать, что акты толкования Основных Законов субъектов РФ являются особыми правовыми актами, которые имеют интерпретационно-нормативный, обобщенный и общеобязательный характер. Акт толкования Основного Закона субъекта РФ нельзя отнести ни к нормативному акту в его традиционном понимании, ни к правоприменительному акту. Это проявляется в том, что в актах толкования Основных Законов субъектов РФ содержится уточнение и конкретизация действительного смысла норм права. Причем данные разъяснения распространяются на все случаи применения толкуемых норм. Поэтому принятие акта толкования Основного Закона субъекта РФ может стать альтернативой внесения изменений и дополнений в текст конституции (устава) субъекта РФ.
Акт толкования Основного Закона субъекта РФ имеет прецедентный характер, т. к. закрепленные в этом акте интерпретационные положения исключают иное истолкование Основного Закона субъекта РФ. Акт толкования Основного Закона субъекта РФ является вспомогательным актом по отношению к толкуемому акту, т. к. действует всегда вместе с ним и не имеет самостоятельного значения.
Природа актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ выражается вих месте в правовой системе. Определить место актов толкования Основных Законов субъектов РФ в правовой системе можно, только учитывая их характер. При этом следует констатировать, что решения конституционных (уставных) судов о толковании Основных Законов субъектов РФ являются составной частью правовой системы. Вопрос о месте решений органов конституционного правосудия в правовой системе в современной науке конституционного права относится к разряду дискуссионных[146].
По нашему мнению, можно выделить несколько основных точек зрения по этой проблеме.
1. Традиционной для отечественной юридической науки является точка зрения, что интерпретационные акты органов конституционного правосудия не относятся к источникам права. Например, В. С. Нерсесянц не относит решения конституционных судов к числу источников права, т. к. считает, что «с точки зрения теории разделения властей, судебные органы законодательными полномочиями не обладают»[147]. Следовательно, конституционные суды не могут одновременно законодательствовать и применять закон.
И. Г. Дудко считает, что «признание актов конституционных (уставных) судов источниками права приведет к тому, что они приобретут более высокую юридическую силу, чем законы, принимаемые региональными парламентами, и решения референдумов субъектов РФ»[148]. Поэтому нецелесообразно признавать решения конституционных (уставных) судов источниками права.
2. Ряд авторов придерживается мнения, что акты толкования органов конституционного (уставного) правосудия нельзя отнести к числу источников права, но отмечают, что эти акты имеют определенное нормативное действие, нормативное содержание, в этом проявляется их особая природа.
Например, Т. Я. Хабриева признает, что акты конституционного суда о толковании конституции могут иметь нормативное содержание[149]. Т. Я. Хабриева также считает, что «акты толкования конституции являются актами нормативного действия, обладающими высшей юридической силой, уровень которой соответствует Основному Закону»[150]. Однако Т. Я. Хабриева непреклонна в том, что конституционный суд не является органом, который вправе создавать новые нормы права, т. к. обратное «будет означать вытеснение законодателя из процесса выработки и принятия нормативных актов»[151]. Тем самым, данная позиция не вполне однозначна: решения конституционных судов не являются источниками права, но имеют нормативное действие, нормативное содержание.
3. Большая группа ученых считает, что решения конституционных судов, в которых дается толкование Основных Законов, являются источниками права.
Например, Н. В. Витрук считает источниками права решения конституционных судов, отмечая, что органы конституционного правосудия фактически осуществляют функции не только «негативного», но и «позитивного» законодателя[152]. Необходимо отметить тот факт, что в некоторых зарубежных странах акты органов конституционного контроля официально признаются источниками права[153]. Например, согласно статье 94 Основного Закона ФРГ решение федерального конституционного суда приравнивается по юридической силе к закону в случае прямого указания на это в законодательстве[154]. В Литве, Белоруссии, Азербайджане решения конституционных судов также официально признаны источниками права в форме нормативных актов[155].
На наш взгляд, для того, чтобы определить место актов органов конституционного (уставного) правосудия в правовой системе, необходимо ответить на вопрос, осуществляют ли конституционные (уставные) суды правотворческие функции или нет.
В юридической науке высказано мнение, что под правотворчеством следует понимать любую деятельность уполномоченных субъектов, результатом которой является создание, изменение, отмена правовых норм[156].
М. Ф. Косолапов в связи с этим пишет, что «правотворческие функции кроме законодательной ветви власти осуществляет еще и исполнительная власть»[157]. Таким образом, правотворчество не является привилегией только законодательной власти. Лишение судов права осуществлять правотворчество влечет ослабление судебной ветви власти. Для выравнивания статуса судебной власти является необходимым признание за ней права осуществлять правотворческие функции. К тому же согласно системе «сдержек и противовесов» ни одна из ветвей власти не имеет право осуществлять какие-либо функции единолично. Поэтому законодательные, исполнительные, судебные органы, конечно в определенных пределах, осуществляют правотворческие функции.
Такое представление о правотворческих функциях судов, на наш взгляд, не противоречит теории разделения властей.
Основоположниками теории разделения властей являются Ш. Монтескье, Д. Локк и «отцы-основатели» американской конституции. Ш. Монтескье писал, что «если судебная власть будет соединена с законодательной, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола»[158]. Поэтому законодательная и судебная ветви власти организационно отделены друг от друга.
Но в современных условиях реализация положений теории разделения властей существенно изменилась. Стоит согласиться с Р. Френчем, что «существует соблазнительная простота триединства властей государства, в силу чего законодательная власть создает законы, исполнительная их выполняет, а суды интерпретируют»[159]. Но ситуация уже разошлась с представлениями ученых 18 века, что обусловлено появлением института конституционного правосудия.
Можно согласиться с А. Ю. Териковой, что «правотворческие функции фактически могут осуществлять законодательные, исполнительные органы публичной власти, непосредственно народ как источник и носитель власти, а также органы конституционного правосудия»[160]. При этом законодательными полномочиями обладают только парламент и народ. Правотворческие полномочия исполнительных органов носят подзаконный характер. Правотворческие полномочия конституционных судов обусловлены их контрольными функциями (правотолковательной и правокорректирующей деятельностью)[161]. Таким образом, правотворчество и законотворчество являются совпадающими понятиями, но не тождественными.
Поэтому, даже признавая за конституционными (уставными) судами право осуществлять правотворческие функции, необходимо учитывать тот факт, что является недопустимым их вмешательство в законодательную деятельность, которую осуществляет парламент или народ непосредственно. Эта позиция воспринята, например, в постановлении Конституционного Суда Республики Тыва от 18 мая 2004 года № 5-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 105 Конституции Республики Тыва в связи с запросом Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва»[162]. Суд указал, что содержащееся в запросе требование Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва дать разъяснение положений Конституции Республики Тыва о порядке определения полномочий комитетов Палаты представителей Великого Хурала Республики Тыва по своему характеру регулируется регламентом этой палаты. Принятие регламента относится к полномочиям самой палаты парламента. Поэтому дело в этой части подлежало прекращению. Таким образом, орган конституционной (уставной) юстиции не может осуществить законодательные функции даже по просьбе самого законодателя.
Следует отметить, что некоторые ученые не признают за конституционными судами право осуществлять правотворческие функции, поскольку считают, что Россия не относится к странам англосаксонской правовой семьи, поэтому не знает такого источника права, как судебная практика[163]. Однако следует признать тот факт, что в науке сравнительного правоведения вопрос о месте судебной практики в правовых системах стран романо-германской правовой семьи решается неоднозначно. Так, Р. Давид считал, что в странах романо-германской правовой семьи «судебная практика является в прямом смысле слова источником права, поскольку право состоит не только из норм, сформулированных законодателем, оно включает и их толкование судьями» [164].
Поэтому следует признать тот факт, что конституционные (уставные) суды действительно осуществляют правотворческие функции. В силу этого, по нашему мнению, решения конституционных (уставных) судов могут быть отнесены к числу фактических источников права.
Решения конституционных (уставных) судов можно считать фактическими источниками права потому, что они могут стать юридическим основанием для отмены или изменения в установленном порядке нормативных актов и тем самым оказывают влияние на структуру права. Как отмечается в науке конституционного права, решения органов конституционной юстиции можно считать фактическими источниками права в связи с правотолковательной деятельностью конституционных судов. Так, С. В. Поленина считает, что применение решений конституционных судов в качестве источников права обусловлено тем, что в них восполняются недостатки законодательной техники[165]. В. В. Невинский считает, что решения конституционного суда являются источниками права, т. к. в результате его интерпретационной деятельности устраняется неопределенность в смысле конституционных положений, сглаживаются противоречия отдельных норм[166]. С. А. Авакьян отмечает, что неясность смысла отдельных положений Основного Закона обусловливает появление «второго законодателя – того, кто толкует»[167].
Кроме того, в силу возникшей неопределенности положения Основного Закона субъекта РФ могут пониматься по-разному субъектами конституционных (уставных) отношений. Акт толкования конституции (устава) субъекта РФ устраняет данную неопределенность и закрепляет обязательное для всех участников общественных отношений понимание положений Основного Закона субъекта РФ, которое исключает иное их истолкование в правоприменительной практике. На наш взгляд, это также свидетельствует о том, что акты толкования Основного Закона субъекта РФ являются источниками права.
Однако, даже признавая решения конституционных (уставных) судов источниками права, достаточно сложно отнести их к каким-либо известным формам права. Существующую проблему выразили Л. В. Лазарев и М. А. Митюков, чем являются акты конституционного правосудия: нормативными актами, судебными прецедентами, нетрадиционными источниками права, правовыми констанциями или же решениями, носящими преюдициональный характер[168]?
На наш взгляд, заслуживает одобрения точка зрения А. А. Белкина, что акты толкования Основных Законов являются особыми «производными» источниками права[169]. Действительно, осуществляя толкование, интерпретатор использует в качестве исходного материала текст толкуемого акта, а правотворчество судов протекает в рамках интерпретации. Производный характер актов толкования Основных Законов субъектов РФ проявляется в следующем.
1. Сферы действия акта толкования и толкуемого акта совпадают[170]. Поэтому характер действия акта толкования Основного Закона субъекта РФ связан параметрами действия конституции (устава) субъекта РФ во времени, в пространстве и по кругу лиц.
2. Изменение или отмена толкуемого акта ведет фактически к тому, что теряет юридическую силу акт толкования[171]. Таким образом, отмена положений Основного Закона субъекта РФ влечет утрату юридической силы соответствующего акта толкования конституции (устава) субъекта РФ.
При этом место актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ в правовой системе выражается в юридической силе данных актов. В науке конституционного права отмечается, что акты толкования конституций (уставов) субъектов РФ по юридической силе приближаются к самим толкуемым Основным Законам субъектов РФ. Так, Н. В. Витрук указывает, что по юридической силе решения конституционного суда о толковании Основного Закона приравниваются к самой конституции[172]. В. А. Кряжков также считает, что акты толкования конституции приравниваются по юридической силе к самому Основному Закону, так как содержащиеся в них интерпретационные предписания выступают «продолжением» конституционных положений, фактически становятся частью текста толкуемого акта[173].
Стоит согласиться с этими утверждениями, т. к. фактически невозможно применять Основной Закон субъекта РФ без акта его толкования. В акте толкования происходит конкретизация положений толкуемого акта. Поэтому содержание акта толкования фактически становится частью смысла положений толкуемого акта. В силу этого по юридической силе решение о толковании Основного Закона субъекта РФ фактически приравнивается к конституции (уставу) субъекта РФ. В связи с этим в юридической науке отмечается, что решения о толковании Основных Законов субъектов РФ обладают более высокой юридической силой, чем иные акты органов конституционного (уставного) правосудия (например, решения о проверке конституционности нормативных актов)[174]. С этим утверждением стоит согласиться: акты органов конституционного (уставного) правосудия, являясь «производными» источниками права, по своей юридической силе приравниваются к толкуемым или проверяемым актам. Основной Закон субъекта РФ обладает высшей юридической силой среди правовых актов субъекта РФ, и такую же силу имеют решения о его толковании.
Таким образом, акты толкования Основных Законов субъектов РФ следует считать специфическими «производными» от Основных Законов субъектов РФ источниками конституционного права. Место актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ в правовой системе проявляется в том, что юридическая сила и сферы действия данных актов и толкуемых Основных Законов субъектов РФ фактически совпадают. Отмена или изменение толкуемых положений Основного Закона субъекта РФ фактически влечет утрату юридической силы соответствующего акта толкования конституции (устава) субъекта РФРФР.
Природа актов толкования конституций (уставов) субъектов РФвыражается в их функциях. Толкование как особый вид правовой деятельности выполняет ряд функций, которые обусловливают функции интерпретационных актов[175]. Поэтому акты толкования Основного Закона субъекта РФ выполняют конкретизирующую, познавательную, регламентирующую, правообеспечительную и сигнализирующую функции.
Конкретизирующая функция актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ заключается в том, что в этих актах происходит уточнение действительного смысла толкуемых положений. В этом плане интерпретационные предписания более «развернуты», чем толкуемые нормы. Таким образом, конкретизирующая функция актов толкования обусловлена целями их принятия.
Следует согласиться с М. А. Митюковым, что в акте толкования Основного Закона закрепляются положения, закрывающие пробелы в законодательном регулировании, но вытекающие из политико-правовой логики толкуемого акта, в силу чего нормы конституции приобретают не абстрактное, а реальное содержание и смысл[176]. Л. В. Лазарев также отмечает, что при толковании «происходит конкретизация общих конституционных установлений, соприкоснувшихся с реальной жизнью права, формирование «живого» права – конституционного и иных правовых отраслей»[177]. Действительно, если уяснение и разъяснение не привносят ничего нового в понимание толкуемой нормы, то толкование является бессмысленным[178]. Поэтому акт толкования вносит элементы новизны в понимание толкуемой нормы права относительно ее применения в конкретных общественных условиях[179]. При этом смысл нормы права конкретизируется, приобретает завершенность в процессе ее толкования[180].
Достаточно часто конституционные (уставные) суды при толковании абстрактных конституционных (уставных) положений вырабатывали общеобязательные конкретизирующие предписания, которые вытекали из смысла Основных Законов субъектов РФ и не противоречили им.
Например, Уставный Суд Санкт-Петербурга в постановлении от 15 июня 2001 года № 015-П «По делу о толковании статьи 24, пункта 3 статьи 25, пункта 12 статьи 25, пункта 3 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга»[181] дал разъяснение понятия «последний календарный год полномочий Законодательного собрания Санкт-Петербурга». Суд указал, что под этим понятием понимается год, на который приходится последний день установленного срока полномочий Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Последний календарный год полномочий Законодательного собрания Санкт-Петербурга второго созыва – это период с 1 января по 31 декабря 2003 года.
Конкретизирующая функция актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ тесно связана с познавательной. Познавательная функция актов толкования Основных Законов субъектов РФ проявляется в том, что субъекты правоотношений могут «черпать» сведения о действительном смысле конституционных (уставных) положений из актов толкования конституций (уставов) субъектов РФ. Например, Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) разъяснил содержание конституционного термина «контрольный орган», который не имел легальной дефиниции в законодательстве. Суд разъяснил, что данный термин выражает контрольную деятельность Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), осуществляемую в пределах установленных Конституцией Республики Саха (Якутия) предметов ведения парламента Республики Саха (Якутия)[182].
Акт толкования Основного Закона субъекта РФ выполняет регламентирующую функцию. Это обусловлено тем, что акт толкования вместе с толкуемым актом фактически оказывает воздействие на регулирование общественных отношений. Можно сказать, что с принятием акта толкования заканчивается регламентация общественных отношений: интерпретатор выявляет то, что законодатель хотел сказать, но не смог ясно изложить в тексте толкуемого акта.
Например, в постановлении Уставного Суда Санкт-Петербурга от 24 декабря 2002 года № 048-049-П «По делу о толковании отдельных положений статей 32 и 33 Устава Санкт-Петербурга»[183] содержится разъяснение, что закон Санкт-Петербурга, направленный Законодательным собранием Санкт-Петербурга Губернатору Санкт-Петербурга для обнародования, соответствует всем уставным условиям его принятия, если иное не установлено судом. При этом Губернатор Санкт-Петербурга обязан либо обнародовать, либо отклонить поступивший к нему закон Санкт-Петербурга, в том числе и в случаях, если придет к выводу о том, что был нарушен установленный порядок его принятия. Несомненно, данное решение оказывает воздействие на урегулирование уставных правоотношений по обнародованию законов Санкт-Петербурга.
Акты толкования Основного Закона субъекта РФ также осуществляют правообеспечительную функцию: интерпретационный акт направлен на обеспечение единообразного применения толкуемых норм, неопределенность в понимании которых препятствует их реализации. Согласно законодательству субъектов РФ толкованию подлежат конституционные (уставные) положения, неопределенность в понимании которых препятствует реализации толкуемых актов, включая принятие основанных на Основных Законах субъектов РФ правовых актов (п. «б» ч. 1 ст. 89 Закона ХМАО). Благодаря толкованию положения конституции (устава) субъекта РФ обретают практическую силу.
Например, пунктом 1 статьи 35 Устава Свердловской области предусмотрено, что депутаты областной Думы выполняют свои функции на постоянной профессиональной основе. Согласно этим же уставным положениям депутаты Палаты Представителей Законодательного собрания Свердловской области выполняют свои функции на неосвобожденной основе, кроме Председателя и его заместителей. В ходе выборов заместителя Председателя Палаты Представителей Законодательного собрания Свердловской области возникла неопределенность в том, на какой основе он должен выполнять свои функции: на неосвобожденной или на постоянной профессиональной. Таким образом, неопределенность в понимании данных уставных норм в части исполнения полномочий заместителя Председателя Палаты Представителей Законодательного собрания Свердловской области фактически препятствовала их реализа