Антимонопольное регулирование проблемы законодательства, теории и практики
Деревягина О.Е., Долинская В.В., Князева И.В., Лужбин Е.Л.,
Михайлов А.В., Морозова Н.А., Овакимян К.Б., Петров Д.А.,
Ражков Р.А., Соколовская Е.А., Следь Ю.Г., Талан М.В.,
Тенишев А.П., Терешкова В.В., Челышев М.Ю., Шишко И.В.
Введение
Конкуренция обеспечивает постоянное и динамичное внедрение инновационных технологий, является главным движущим фактором эволюционного развития общества, порождает разнообразие и обеспечивает максимально эффективное распределение ресурсов. Именно поэтому защита и развитие конкуренции является одним из главных приоритетов российской государственной политики*(1).
Переход российской экономики к товарному рынку потребовал разработки нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с защитой конкуренции. И первый антимонопольный закон появился уже в 1991 г.*(2) Учитывая важное значение конкуренции и неразвитое состояние конкурентной среды, российский законодатель неоднократно вносил изменения в этот закон, а 26 июля 2006 г. был принят Федеральный закон "О защите конкуренции"*(3). Однако реформирование законодательства в сфере защиты конкуренции не только не прекратилось, но превратилось практически в перманентное.
Частое и существенное изменение антимонопольных законов и связанных с ними иноотраслевых норм, включая нормы Кодекса об административных правонарушениях РФ и Уголовного кодекса РФ, сохранение узких мест в антимонопольном регулировании и антиконкурентные последствия применения отдельных нормативных правовых актов (передел рынка в пользу государственных и муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений и др.) порождают вопросы как в научной литературе, так и в правоприменительной практике.
Многие из этих вопросов неоднократно обсуждались на круглых столах, проводимых в 2014-2016 гг. Юридическим институтом Сибирского федерального университета с ФАС России, УФАС по Красноярскому краю, ЦС ТПП и юридической компанией "Пепеляев Групп"*(4).
Авторы настоящей коллективной монографии попытались внести свой вклад в разрешение этих вопросов.
Нормативные правовые акты и литература приведены по состоянию на 30 апреля 2017 г.
Раздел I. Состояние конкуренции на отдельных товарных рынках субъектов РФ (на примере Красноярского края): правовой анализ
Глава 1. Рынок перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по муниципальным, межмуниципальным, междугородним и пригородным маршрутам
Анализ положений Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об организации перевозок) и практики его применения позволяет сделать несколько выводов.
По версии Закона об организации перевозок, законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Анализ ГК РФ позволяет сделать вывод об отсутствии в нем норм, регулирующих правоотношения в сфере организации перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом. Статьей 1 Закона об организации перевозок установлено, что предметом его регулирования являются отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок. Из этого установления следует, что сторонами правоотношений в сфере организации перевозок являются, с одной стороны, публичный субъект (муниципальное образование или соответствующий орган государственной власти), с другой стороны, частный субъект в лице перевозчика. Кроме этого, следует обратить внимание на то, что отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок являются публичной функцией (обязанностью) соответствующего публичного органа и, следовательно, носят не гражданско-правовой, а императивно-административный характер, т.е. характер власти-подчинения.
Статьей 14 Закона об организации перевозок предусмотрено, что осуществление регулярных перевозок по регулируемым тарифам обеспечивается посредством заключения уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, или уполномоченным органом местного самоуправления, либо иным государственным или муниципальным заказчиком государственных или муниципальных контрактов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений этого Закона. Предметом государственного или муниципального контракта является выполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт (далее - подрядчик), работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок по регулируемым тарифам, в соответствии с требованиями, установленными государственным или муниципальным заказчиком. Государственный или муниципальный контракт может предусматривать использование билетов, выданных от имени государственного или муниципального заказчика и подтверждающих право проезда пассажиров по всем маршрутам регулярных перевозок, в отношении которых государственный или муниципальный заказчик заключил государственные или муниципальные контракты.
При этом предусматривается возможность использования билетов, выданных от имени государственного или муниципального заказчика и подтверждающих право проезда пассажиров по всем маршрутам регулярных перевозок. Это установление предполагает покупку билетов для пассажиров за счет государственных средств при индивидуализации каждого пассажира. Такой вид правоотношения в гражданском праве носит название договора заказа или договора фрахта (предполагается перевозка работников организации по определенному, не являющемуся регулярным, маршруту), но он не может быть связан с оказанием публичных услуг по регулярным маршрутам по договору перевозки, сторонами которого являются в соответствии с гражданско-правовыми нормами перевозчик и гражданин (пассажир). Исходя из изложенного, приходим к выводу о том, что заключение государственного контракта на выполнение услуг по перевозке пассажиров не имеет под собой правовых оснований. Кроме этого следует отметить, что правоотношения при закупках товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд носят гражданско-правовой характер. В случае же заключения контракта на выполнение перевозок пассажиров правоотношение носит императивный (административный) характер. Результатом заключения договора (контракта) является получение разрешения на осуществление деятельности по перевозке пассажиров на конкретном маршруте. В соответствии с российским законодательством разрешение на право осуществления отдельных видов деятельности выдается уполномоченными органами власти на основании лицензии. Перечень лицензируемых видов деятельности исчерпывающий и расширению не подлежит. Осуществление деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом в соответствии с российским законодательством является лицензируемым видом деятельности. Процесс лицензирования осуществляется Ространснадзором.
Учитывая императивный (разрешительный) характер заключения государственного или муниципального контракта, можно констатировать, что Закон об организации перевозок ввел второй вид лицензирования деятельности по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, закамуфлированный под государственный (муниципальный) контракт. Кроме того, ограниченный срок действия такого "разрешения" делает перевозочный бизнес непрогнозируемым и в связи с этим порождает коррупционные отношения с регулирующим органом (по обеспечению "лояльного" отношения к перевозчику).
Таким образом в отрасли создано избыточное регулирование за счет двойного лицензирования, что, на наш взгляд, недопустимо. Один из видов разрешительных процедур необходимо исключить.
Предусмотренный Законом об организации перевозок порядок организации перевозок пассажиров по регулярным маршрутам по нерегулируемым тарифам не имеет пока принципиального значения, так как в большинстве субъектов РФ, как и в Красноярском крае, такой вид перевозок отсутствует.
При этом установлен разный порядок допуска к осуществлению деятельности на регулярные маршруты по регулируемым и нерегулируемым тарифам: по регулируемым - это государственный контракт, заключаемый в порядке законодательства о контрактной системе, по нерегулируемым - открытый конкурс, проводимый в порядке, установленном указанным Законом.
На наш взгляд, целесообразно применять один порядок допуска к рассматриваемому виду деятельности (перевозка пассажиров по регулируемым и нерегулируемым маршрутам), так как предмет регулирования один.
Необходимо обратить внимание на практику применения Закона об организации перевозок: целый ряд предусмотренных им правовых актов (в том числе по планированию перевозок), которые должны были быть приняты не позднее 1 января 2016 г., не приняты до сих пор (во всяком случае в Красноярском крае).
В результате проведения торгов с рынка края удалена часть перевозчиков. По имеющейся информации, при проведении конкурсных процедур наблюдались активные переговоры организатора с участниками рынка в целях создания преимуществ Краевому автотранспортному государственному предприятию. Можно констатировать передел рынка в пользу этого предприятия.
Передел привел к перетоку еще недавно легальных перевозчиков в теневой рынок так называемых заказных перевозок. Доля в объеме перевозок по заказным маршрутам в общем объеме перевозок составляет более 30%, что представляет значительную угрозу финансовой устойчивости легальных перевозчиков. При этом значительная часть перевозчиков хотела бы работать легально, однако этому препятствуют органы власти. Выходом из этого положения могло бы стать открытие нового для Красноярского края вида регулярных перевозок - маршрутного такси, что позволило бы создать конкурентные условия деятельности рынка в целом, в том числе способом ценовой конкуренции.
Одна из главных причин рецидивного противоправного поведения регулирующего органа - наличие конфликта частного и публичного интересов, выражающегося в деятельности в регулируемой сфере государственных предприятий, и объективная направленность действий собственника, в лице регулирующего органа, на создание преимуществ своему предприятию. В нашем случае это выражается в устранении с рынка конкурентов или ограничении их конкурентоспособности.
Изложенное позволяет сделать следующие выводы:
1) принятие Закона об организации перевозок создало новые формы административных барьеров на рынке перевозок, новую форму "лицензирования" в виде заключения договора на организацию транспортного обслуживания с неясной правовой природой;
2) наличие конфликта интересов у регулирующего органа, одновременно являющегося участником рынка посредством учреждения государственных и муниципальных предприятий.
В целях преодоления возникших негативных тенденций необходимо провести анализ соответствия норм Закона об организации перевозок федеральному законодательству в части ограничений предпринимательской деятельности, исключить два вида лицензирования, принять меры к выводу с конкурентного рынка государственных и муниципальных предприятий.