Формирование полноценных взаимоотношений личности и государства невозможно без согласования их интересов, выступающих мотивом поведения, действий или бездействия. Каждый индивид или группа представляют свои интересы, которые могут быть связаны с общественными интересами, существовать параллельно с ними, противоречить им. А интересы государства, выраженные в его политике, как правило, обусловлены интересами граждан и их объединений. Многообразие взаимосвязей государства и личности предопределяет и разносторонность соотношения их интересов.
Вырабатываемые государством публичные интересы выступают фундаментом для создания и функционирования государственных и общественных институтов. Частные интересы отражают потребности граждан и организаций и являются главным фактором их деятельности. Необходимость учета частного и публичного интересов характеризует современное взаимодействие личности, общества и государства. Их оптимальное соотношение возможно при уважении интересов друг друга, при их взаимной ответственности и только в государстве с высокоразвитыми демократическими институтами, стабильной экономикой, сформировавшейся политической системой. Приоритет права в регулировании вопросов обеспечения баланса личного и общественного обусловлен его назначением, поскольку именно оно есть первооснова для разграничения частных и публичных интересов, сталкивающихся между собой, конфликтующих и противоречащих друг другу*(31).
В идеале право должно обеспечить их разумное соотношение, минимизировать дисбаланс, найти способы преодоления коллизий и неопределенностей. Особенно важно достижение такого равновесия для современной России, где противоречия интересов личности, организаций, осуществляющих деятельность в сфере экономики, и государства неблагоприятно сказываются на функционировании общественных отношений, подрывают авторитет закона, отражают кризис доверия власти, снижают уровень правосознания и иногда приводят к правовому нигилизму.
Начавшиеся с переходом к рыночной экономике реформы, с одной стороны, расширили спектр свобод граждан (например, появилась свобода экономической деятельности), а с другой - привели к ограничению их интересов (необоснованному вмешательству государства в хозяйственную деятельность, усилению налогового бремени, снижению уровня благосостояния граждан). При этом гипертрофированное внимание к публичным интересам неминуемо ущемляет частные, не позволяет им динамично развиваться и в полной мере реализовываться.
В настоящее время концепция соотношения частных и публичных интересов не получила должной разработки в законодательстве, хотя именно стремление к балансу таких интересов должно служить предпосылкой его реформирования. Между тем в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ не раз обращалось внимание на данную проблему. Так, в 1996 г. отмечалось, что "только демократия дает возможность искать и находить динамический баланс интересов, тонко реагировать на особенности страны и постоянно меняющиеся запросы социально-экономического и культурного развития"*(32). В 2009 г. Президент РФ указал на обязанность государства следовать законным интересам и учитывать мнение всех граждан России независимо от их национальности, религиозных, политических и иных убеждений*(33). В Послании 2010 г. отмечено: "Надо добиться прозрачности, четкости и простоты в каждодневных отношениях государства и гражданина. Деятельность всех должностных лиц не должна дискредитировать государство. Их главная задача - улучшать условия жизни людей"*(34).
Свою оценку реализации частных и публичных интересов в нашей стране дает Конституционный Суд РФ. Однако отсутствие в российском законодательстве и судебной практике каких-либо правил для определения оптимального соотношения частных и публичных интересов подчеркивает сложность и многоаспектность исследуемого вопроса. В связи с этим значимость решений высших органов судебной власти, и в первую очередь КС РФ, в которых излагается правовая позиция по поводу пределов реализации интересов, трудно переоценить. Так, например, КС РФ указал на обязанность законодателя соблюдать баланс частных и публичных интересов при регулировании земельных отношений, в том числе возникающих в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения*(35).
Актуальность проблемы сочетания частных и публичных интересов в праве и ведущая роль в ее разработке правовой науки осознаются и отечественными, и зарубежными правоведами. Так, ученые отмечают, что основное назначение государства состоит в построении такой системы права, где учитывались бы интересы всех участников общественных отношений*(36). Таким образом, для обеспечения необходимой организации возникающих общественных правоотношений необходимо соблюдение баланса частных и публичных интересов.
В современных условиях представляется важным разработать единое системное учение, нацеленное на формулирование необходимого понятийно-категориального аппарата, установление основных начал соотношения частных и публичных интересов, отражение данного принципа в законодательных нормах Российского государства. Изучение динамики соотношения частных и публичных интересов в различных отраслях права и законодательства, поиск способов преодоления противоречий между ними, научное осмысление проблем их оптимизации позволят высоко оценить роль права в современной России. Наличие четко сформулированных наукой и практикой принципов (основополагающих начал) соотношения частного и публичного интересов позволило бы избежать массы трудностей и ошибок при разрешении споров, в которых сталкиваются интересы, охраняемые правом. Озабоченность данными вопросами высказывают и ученые, и практические работники, занятые в области юриспруденции и др.
Категория "интерес" (от лат. interest - имеет значение, важно) употребляется в различных отраслях научных знаний: философии, истории, психологии, управлении, педагогике, юриспруденции.
Толковый словарь русского языка трактует слово "интерес" и как особое внимание к чему-нибудь, желание вникнуть в суть, узнать, понять; и как нужды, потребности лиц; и даже как выгоду или корысть*(37). В. Даль определял интерес как значение, важность дела, внимание, возбуждаемое к кому (чему-нибудь значительному, важному, полезному или кажущемуся таковым*(38). С помощью интереса раскрывается связь между объективными закономерностями и действиями людей. Именно интересы определяют направление деятельности субъекта, формируют мотивы его поступков и социального поведения.
Роль интересов в жизни общества была отмечена давно. Первыми исследователями, обратившимися в свое время к анализу сущности понятия "интерес", стали французские материалисты XVIII в. К.А. Гельвеций, П. Гольбах, Д. Дидро. Например, П. Гольбах делал акцент на том, что "интерес - это, попросту говоря, то, что каждый из нас считает необходимым для своего счастья. Отсюда следует, что ни один смертный не бывает полностью лишен интересов"*(39). Одно из первых философских определений понятия интереса дано К.А. Гельвецием: "Интерес - могущественный и всеобщий стимул, который движет людьми, увлекая их то к пороку, то к добродетели"*(40). Таким образом, интерес неразрывно связан с сознанием людей и их волей, однако его направленность может носить как позитивный, так и негативный характер. Но, по мнению К. Маркса, ограниченность теории интереса французских просветителей заключается в том, что она лишена положительного экономического содержания*(41). Возможно ученые того времени и не учли всех аспектов данного учения, однако ими были предопределены верные подходы к уяснению его содержания.
И. Кант, рассматривая проблему интереса преимущественно в связи с практическим разумом, отмечал: "Интерес есть то, благодаря чему разум становится практическим, т.е. становится причиной, определяющей волю. Поэтому только о разумном существе говорят, что он проявляет к чему-нибудь интерес; существа, лишенные разума, имеют только чувственные побуждения"*(42). Таким образом, ученый указал на осознание субъектом своей мысли, на выражение конкретной воли, определенного стремления.
Напротив, известный советский философ Г.Е. Глезерман трактовал интерес как явление, связанное исключительно с бытием предмета, не сводящееся к сознанию и воле. Он отмечал, что в понимании интереса надо различать прежде всего три основных момента:
- формирование интереса как объективного явления;
- отражение интересов в сознании людей;
- реализацию интересов в практической деятельности людей*(43).
Такая позиция отводит личности весьма пассивное место, хотя исследователь и признает, что интерес может быть реализован. Нельзя не учитывать, что любая реализация требует от лица активных действий, выражающихся в его поведении.
Существенный вклад в разработку категории интереса внесли К. Маркс и Ф. Энгельс. Они подчеркивали исключительное значение интереса в сложной динамике человеческой деятельности. К. Маркс в "Дебатах о свободе печати" отмечал: "все то, за что человек борется, связано с его интересом"*(44). В "Святом семействе" оба мыслителя указывают на интерес как на силу, которая "сцепляет друг с другом членов гражданского общества"*(45). Итак, развивая теорию, исследователи отмечают, что интерес порождает взаимоотношения, связи между людьми, посредством которых впоследствии и реализуется.
Несмотря на то что понятие интереса является достаточно сложным и не предполагает возможности единственно верного толкования, несомненна трактовка интереса как формы потребности. Интерес возникает в связи с потребностью, причем такая потребность должна быть осознанной и выражаться в нацеленности на осуществление конкретной деятельности.
Между тем следует отметить недопустимость, с точки зрения юридического подхода, полного отождествления понятий "потребность" и "интерес". Потребность отражает то, в чем данный субъект нуждается, тогда как интерес (в первую очередь) предполагает наличие определенных способов удовлетворения соответствующих потребностей. Именно способы удовлетворения потребностей становятся предметом правовой регламентации и в конечном счете находят свое отражение в норме права в виде указания на субъективные права (меру возможного, дозволенного поведения) и обязанности (меру должного, необходимого поведения).
Категорию "законные интересы" в научный оборот одним из первых ввел Г.Ф. Шершеневич, по словам которого "члены одного общества выработали в себе привычку отстаивать всеми законными средствами свои права, восставать против малейшего нарушения их законных интересов, относиться недоброжелательно к нарушителям правового порядка, как к общим врагам, а соответственно тому и сами стараются не выходить из пределов своего права"*(46).
Несмотря на то что термин "законный интерес" часто используется в нормативных актах различного уровня*(47), легальная дефиниция данного термина отсутствует. Более того, ни в одном нормативном акте не приводятся конкретные примеры законного интереса.
В юридической науке под законным интересом понимают "стремление субъекта пользоваться определенным социальным благом и в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам в целях удовлетворения не противоречащих нормам права интересов, которое в определенной степени гарантируется государством в виде юридической дозволенности, отраженной в объективном праве либо вытекающей из его общего смысла"*(48). В данном определении отражен основной смысл исследуемой категории, заключающийся в желании лица удовлетворить свои потребности, непротиворечии такого желания правовым предписаниям, а также возможности защиты собственных интересов в установленном законом порядке. В этом смысле законный интерес означает "гарантированную государством возможность реализации субъективного интереса, закрепленную в норме права или вытекающую из ее смысла"*(49).
Не все интересы опосредуются субъективными правами: существуют также интересы, лежащие в основе общих дозволений. В последнем случае, когда защита интереса по инициативе его носителя возможна лишь строго определенными законом способами, и возникает понятие "законный интерес".
Субъективное право и законный интерес - это различные пути удовлетворения запросов и потребностей граждан. В отличие от субъективного права, являющегося основным путем удовлетворения запросов и потребностей, законный интерес - хотя и не основной, но подчас не менее важный путь. Субъективное право и законный интерес являются различными формами правового опосредствования интересов. Субъективное право - это более высокий уровень и более совершенная форма такого опосредствования*(50).
То, что понятие "интерес" используется законодателем именно в объективном смысле, подтверждается, в частности, анализом законодательства. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты, в том числе прав и законных интересов других лиц. В данном случае налицо рассмотрение интереса именно в качестве объекта правовой охраны, т.е. в объективном смысле.
Различая частный и публичный интересы, следует исходить из того, что частный интерес служит цели удовлетворения потребностей личности или организации, тогда как публичный интерес служит цели обеспечения существования общества как единого целого. Иными словами, частный интерес - это охраняемый правом интерес, присущий гражданам и юридическим лицам, тогда как публичный интерес - это признанный государством и обеспеченный правом общественный интерес.
Вопросы соотношения интересов в публичном и частном праве рассматривались в первую очередь в трудах ученых - теоретиков права, а впоследствии и в работах специалистов различных отраслей права.
Для публичного и частного права единой целью (согласно ст. 2 Конституции РФ) является человек, его интересы, его права и свободы. Публичное и частное право - не цель, а разные средства ее достижения. И именно поэтому они должны применяться параллельно. Основной задачей частного и публичного права является создание условий для наиболее полной реализации интересов общества, отдельных индивидов и удовлетворения их государством. Дополнительные цели формируются и реализуются на практике посредством функций, которые представляют собой необходимые однородные, целесообразные направления частного и публичного права, вызванные необходимостью удовлетворения государством объективных потребностей общества, отдельных индивидов.
Учеными установлено, что публичный интерес - это "признанная государством и обеспеченная правом потребность социальной общности, удовлетворение которой является условием и гарантией ее существования и развития"*(51). Он обусловлен потребностями общества. Частный интерес - охраняемый правом интерес, присущий гражданам и юридическим лицам. Таким образом, он принадлежит частным субъектам.
Не вызывает сомнения целесообразность выделения в рамках частных интересов наряду с интересами физических лиц также интересов юридических лиц. Трудно отрицать формирование воли юридического лица в конечном счете теми или иными физическими лицами. А следовательно, к юридическим лицам вполне применимо и понятие интереса.
Категория публичного интереса определяет границы реализации компетенции государственных органов и иных лиц. Во-первых, публичные права всегда имеют в основании воплощение в жизнь общественного интереса. Во-вторых, поскольку целеполагание имеет своей основой реализацию интереса, то государство, будучи юридическим проявлением общества, призвано к осуществлению его интересов. Таким образом, границы вмешательства государства в частные правоотношения, а значит, в процесс реализации частных интересов, объективно ограничены интересами общества (публичными интересами).
Наконец, следует затронуть вопрос о степени антагонистичности частных и публичных интересов. Казалось бы (и это мнение разделяют многие исследователи), частные и публичные интересы в большинстве случаев не должны совпадать, однако в правовом государстве должен господствовать принцип координации и гармонизации частных и публичных интересов. Наличие сформулированных теорией и судебной практикой принципов обеспечения баланса частного и публичного интересов позволило бы избежать множества трудностей, ошибок и противоречий при разрешении споров, в которых сталкиваются интересы, охраняемые в частном и публичном порядке.
Примечательно, что термин "принцип баланса частных и публичных интересов" используется не только юридической наукой, но находит свое отражение, в частности, и в постановлениях Конституционного Суда РФ*(52).
Следуя изложенному, можно сделать вывод о том, что носителем частного интереса являются граждане и юридические лица, а публичного - публично-правовые образования (органы государственной власти и органы местного самоуправления).
Однако остается недостаточно исследованным вопрос относительно статуса публично-правового образования как юридического лица, с точки зрения наличия у него одновременно как публичного, так и частного интересов.
Термин "юридическое лицо" используется для определения правового положения организаций, участвующих в гражданско-правовых отношениях, т.е. имущественных и связанных с ними неимущественных отношениях, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. В ряду главных признаков юридического лица решающим является имущественная обособленность. Согласно ст. 48 ГК РФ юридическое лицо имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Второй признак юридического лица - самостоятельная имущественная ответственность; третий - выступление в гражданском обороте от своего имени; четвертый - организационное единство, т.е. обладание устойчивой структурой, единством воли, обеспечиваемым едиными руководящими органами.
Правоспособность юридического лица означает, что юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.
Участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Статьей 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования определяются как субъекты гражданского права. Законодатель установил, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Таким образом, органы государственной власти и муниципальные образования - субъекты гражданского права. В соответствии с положениями ГК РФ о юридическом лице вышеназванные публично-правовые образования, как и любые другие юридические лица, приобретают и осуществляют гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей при заключении договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Выступают на равных началах со своими контрагентами, что предполагает отсутствие со стороны этих органов местного самоуправления властного воздействия на контрагентов. Органы местного самоуправления могут быть истцами и ответчиками в суде, иметь печати, штампы, бланки со своей символикой, расчетный, валютный и другие счета в банковских учреждениях. Правовой режим публично-правовых образований - юридических лиц приравнивается к общему режиму юридических лиц с определенными изъятиями. Так, к ним не могут применяться общие правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридических лиц. В отличие от других юридических лиц, отвечающих по своим обязательствам всем принадлежащим имуществом, в состав аналогичного имущества не включается имущество, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной и государственной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом (п. 1 ст. 126 ГК РФ)*(53).
Исходя из изложенного следует, что публично-правовые образования являются юридическими лицами и участниками гражданско-правовых отношений. При этом законодатель уточняет, что в гражданских правоотношениях они участвует на равных с иными лицами.
Основаниями для государственной регистрации публично-правовых образований в качестве юридических лиц являются: для муниципальных образований - устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица; для органов власти субъекта РФ - устав субъекта РФ и положение о соответствующем органе власти. В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются: для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица; для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.
Соответствующие юридические лица от имени публичных органов и от своего имени приобретают и осуществляют имущественные и иные права и обязанности, самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются государственным и муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления. Они вправе передавать государственное и муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать его, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.
Публичные образования, как субъекты гражданского права, могут создавать государственные и муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов их ведения. При этом указанные органы определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в предусмотренном порядке.
Таким образом, публичные образования являются участниками гражданско-правовых отношений.
Можно выделить следующие виды гражданских правоотношений, участниками которых являются публичные образования.
1. Отношения, связанные с закупкой товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.
2. Отношения, связанные с управлением государственной и муниципальной собственностью, в том числе предоставление в пользование недвижимого имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предоставление в пользование природных ресурсов.
3. Отношения, связанные с созданием государственных и муниципальных предприятий и учреждений и контроль за их деятельностью.
Наибольший интерес, с точки зрения изучения вопроса о наличии у публичного образования как публичного, так и частного интересов, представляет третья категория перечисленных выше правоотношений. Особенно это важно в вопросе создания государственных и муниципальных предприятий и учреждений.
Важность исследования этого вопроса связана с тем, что посредством государственных и муниципальных предприятий публичные образования являются участниками различных товарных рынков, в том числе тех, на которых они осуществляют публично-правовое регулирование.
Являясь одновременно органом, осуществляющим от имени государства или муниципального образования публично-правовое регулирование, и собственником предприятий, собственник "объективно" стремится создать благоприятные условия деятельности "своим" предприятиям (учреждениям) на определенном товарном рынке. В силу его объективности это явление можно охарактеризовать как наличие частного интереса у публично-правового образования. Из этого следует вывод о наличии у публично-правовых образований одновременно публичного и частного интересов, что может порождать их конфликт.
Правовым основанием, позволяющим органам местного самоуправления и органам государственной власти создавать государственные и муниципальные предприятия, является Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". В соответствии с названным Законом государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случаях:
- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;
- необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;
- необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;
- необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;
- необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.
Казенное предприятие может быть создано в случаях:
- если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;
- необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;
- необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
- необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
- необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий*(54).
Перечень случаев создания государственных и муниципальных предприятий является исчерпывающим и расширению не подлежит. Исследуя данное положение, можно сделать вывод о том, что законодатель определил возможность создания государственных и муниципальных предприятий строго в ограниченных целях и в тех сферах, где отсутствует конкурентный рынок. Публичные органы могут создавать предприятия только в тех сферах деятельности, в которых иные организации-конкуренты отсутствуют, а осуществление деятельности необходимо для обеспечения полномочий и реализации публичных обязанностей. Другими словами, создание предприятий разрешается только в тех сферах, где нет иных участников, и это создание не может породить возникновение конфликта публичного и частного интересов*(55).
Однако действие ст. 8 Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" не распространяется на действующие предприятия, количество которых в различных сферах деятельности довольно внушительное (услуги перевозки пассажиров автомобильным транспортом, услуги по содержанию публичного имущества, коммунальное хозяйство, снабженческо-сбытовые и т.д.). Закон не содержит основания ликвидации предприятия в связи с несоответствием целям создания, установленным в ст. 8. Таким образом, юридических оснований для ликвидации действующих государственных и муниципальных предприятий в связи с несоответствием их деятельности ст. 8 нет (в том числе и предприятий, осуществляющих деятельность на конкурентных или потенциально конкурентных рынках). Исключением является обеспечение обороноспособности и безопасности.
Наличие конфликта публичного и частного интересов, выражающегося в стремлении собственника наиболее эффективно использовать находящееся в собственности имущество (предприятия) порождает соблазн у должностных лиц публичных образований использовать механизмы публично правового регулирования для создания преимуществ "своим" предприятиям. Нередко эти действия направлены не только на банальную помощь своим предприятиям, но и на монополизацию рынка последними, что в свою очередь нарушает требования ст. 34 Конституции Российской Федерации.
Создание преимуществ государственным и муниципальным предприятиям позволяет обеспечить им наиболее выгодные конкурентные условия не за счет рыночных механизмов (цена и качество), а за счет вмешательства в рыночные отношения собственника, одновременно выполняющего функции публично-правового регулирования.
Таким образом происходит смещение публичного интереса в сторону частного (создание преимуществ государственным и муниципальным предприятиям) и соответственно нарушается их баланс.
При этом под публичным интересом в данном случае следует понимать, в том числе, свободу осуществления предпринимательской деятельности, признание равными всех форм собственности, обеспечение равных условий и защиты конкуренции.
Многолетняя правоприменительная практика в антимонопольной службе позволяет сделать вывод о наличии описанного конфликта интересов при осуществлении муниципального и государственного управления в сфере экономики.
Особенно ярко конфликт частного и публичного интересов проявляется в сфере перевозок пассажиров автомобильным транспортом.
Так, например, в Красноярском крае на рынке перевозок пассажиров автомобильным транспортом действует более 20 государственных и муниципальных предприятий, осуществляющих деятельность на междугородних, пригородных и межмуниципальных маршрутах. В крупных муниципальных образованиях в сфере городских перевозок осуществляют деятельность муниципальные предприятия. Только в городе Красноярске действуют четыре муниципальных предприятия. При этом следует отметить, что все государственные и муниципальные предприятия - планово-убыточные и сохраняют конкурентоспособность исключительно за счет помощи собственника.
Для обеспечения конкурентоспособности убыточных или низкорентабельных государственных и муниципальных предприятий собственники используют несколько различных способов.
1. Приобретение транспортных средств за счет соответствующего бюджета. В целях обхода главы 5 Закона о защите конкуренции, устанавливающей правовые основания и порядок предоставления муниципальных и государственных преференций, а также в обход законодательства о государственных и муниципальных закупках финансирование приобретения транспортных средств осуществляется путем внесения в уставный капитал. До 2014 г. такой способ позволял приобретать транспортные средства на безконкурсной основе. Бесплатное получение транспортных средств муниципальными и государственными предприятиями создают им неконкурентные преимущества перед другими хозяйствующими субъектами-конкурентами.
2. Изменение маршрутных схем в пределах муниципального образования. Так, в городе Красноярске более 10 лет беспрерывно меняется маршрутная сеть под предлогом оптимизации движения автотранспорта и пассажиропотока. При этом ряд маршрутов, на которых работают исключительно частные перевозчики, закрывается. В связи с оптимизацией маршрутной сети доля муниципального транспорта за несколько лет возросла с 13% до 45-50% и имеет тенденцию к увеличению. Чиновники этого и не скрывают. В публичных выступлениях должностные лица говорят о необходимости доведения доли муниципального и государственного транспорта до 70%, при этом не приводя никаких экономических - рыночных аргументов, кроме одного - "все что муниципальное и государственное, то надежнее и управляемее". Никто при этом и не вспоминает, что Конституцией Российской Федерации провозглашена рыночная форма экономики, поддержка конкуренции, свобода предпринимательской деятельности и равноправие всех форм собственности.
3. Субсидирование убыточных государственных и муниципальных предприятий. Как правило, убыточность камуфлируется под финансирование нерентабельных маршрутов. При этом нерентабельными становятся только те маршруты, на которых осуществляют деятельность муниципальные и государственные предприятия.
В связи с изложенным выше можно прийти к выводу о том, что наличие конфликта публичного и частного интересов у вышеназванных органов и его смещение в сторону частного приводит к нарушению баланса публичного интереса - нарушению законных прав субъектов предпринимательства, дополнительным административным барьерам, дополнительным бюджетным расходам, ограничивает и устраняет конкуренцию и создает условия для коррупции.
Схожее положение существует и в других сферах деятельности, где присутствуют государственные и муниципальные предприятия и учреждения. Это обусловлено правовой неопределенностью норм права, устанавливающих полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления и пределы этих полномочий.
Наиболее ярким примером может служить фактически осуществляемое правовое регулирование в области здравоохранения. Всю систему здравоохранения по условиям финансирования можно разделить на действующую в системе обязательного медицинского страхования и коммерческую. Следует сразу оговориться, что фонд обязательного медицинского страхования - негосударственная организация и бюджет фонда складывается не из бюджетного финансирования, а из взносов страхователей. Страхователями (в соответствии с Закона об ОМС) для работающих граждан, являются:
- лица, производящие выплаты и иные вознаграждения физическим лицам:
- организации;
- индивидуальные предприниматели;
- физические лица, не признаваемые индивидуальными предпринимателями;
- индивидуальные предприниматели, занимающиеся частной практикой нотариусы, адвокаты, арбитражные управляющие.
Страхователями для неработающих граждан, указанных в п. 5 ст. 10 Федерального закона, яв<