Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) - орган, осуществляющий основные институциональные программы по обеспечению свободы конкуренции и определяющий организационные и правовые основы защиты конкуренции в рамках реализации контрольно-надзорных функций, предусмотренных действующим законодательством. В связи с вышесказанным необходимо решение двух стратегических целей.
1. Создание условий для развития конкуренции посредством предупреждения и пресечения антиконкурентных действий.
2. Обеспечение равного доступа к товарам и услугам, в том числе производимым субъектами естественных монополий, и развитие конкуренции в их потенциально конкурентных видах деятельности.
Защита конкуренции как основного механизма рыночной экономики обеспечивает достижение всех социально-экономических целей общества, в том числе: реализация интересов потребителей, обеспечение снижения затрат, сбалансированное распределение ресурсов, закрепление успеха на внешних рынках, поддержание инновационного развития*(111).
Вопросы функционирования, реорганизации и повышения эффективности деятельности естественных монополий в России все время находятся в центре внимания политиков, экономистов, ученых. Особые условия функционирования естественных монополий предопределили необходимость выделения их в особую сферу государственного регулирования. Естественные монополии (далее - ЕМ) в России представлены в большинстве инфраструктурных отраслей. Минимальные изменения в их деятельности накладывают отпечаток на всю национальную экономику и напрямую влияют на инфляционные процессы*(112).
Основным Федеральным законом, направленным на поддержание достигнутого уровня и дальнейшее развитие конкуренции является в настоящее время Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о конкуренции)*(113).
Основными параметрами, характеризующими эффективность реализации конкурентной политики являются рыночная активность, состояние инвестиционного и предпринимательского климата, степень соответствия режима функционирования субъектов рынка действующему законодательству, направления регулирования и дерегулирования субъектов естественных монополий (ЕМ). Косвенными показателями, диагностирующими состояние конкурентной среды, являются результаты деятельности ФАС России в области правоприменения и экономическое поведение субъектов рынка ЕМ, в том числе и на рынке газа.
Методы государственного регулирования рынков ЕМ можно рассматривать в плоскости тарифных и институциональных процедур. Основу регулирования экономического поведения субъектов на рынках ЕМ в России составляют Федеральный закон от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях", контроль за исполнением которого возлагался на Федеральную службу по тарифам (ФСТ) и Закон о конкуренции, за реализацию которого отвечала Федеральная антимонопольная служба (ФАС России). Однако в течение 12 лет (после выделения вопросов регулирования тарифов из Министерства антимонопольной политики) в деятельности обоих ведомств накопилось немало проблем, обусловленных пересечением в методах и подходам к регулированию, нередко противоположными взглядами на содержание регуляторного процесса. Существовавшая до недавнего времени, дифференциация ключевых функций между органами исполнительной власти, являющимися основными регуляторами в изучаемой области - ФСТ России и ФАС России транслировалась на рынок через тарифное и институциональное регулирование соответственно*(114).
Одним из наиболее актуальных нововведений в регулировании деятельности субъектов ЕМ является упразднение Федеральной службы по тарифам в соответствии с Указом Президента РФ от 21 июля 2015 г. N 373 "О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования". В настоящее время идет процедура укрупнения регулирующего органа - ФАС России, передача исполнительских функций и создание новой системы функционирования институциональной базы при реализации функций контроля за деятельностью и поведением субъектов ЕМ.
Далее представим и подробно рассмотрим структуру нарушений антимонопольного законодательства за 12 лет, тенденции которой отражают общее состояние конкретных рынков, тенденции и основные направления их движения.
В 2014 г. ФАС России и его территориальные органы рассмотрели около 40 тыс. фактов по признакам нарушения Закона "О защите конкуренции", возбудили около 10 тыс. дел, признали более 8000 нарушений и выдали 5,6 тыс. предписаний. Деятельность субъектов естественных монополий в течение всего 25-летнего периода существования антимонопольного органа находилась в сфере повышенного контроля и надзора, как в силу особого статуса функционирования, так и в связи с их значительной ролью в социально-экономической системе государства.
На долю субъектов естественных монополий (ЕМ) в 2014 г. пришлось 28% всех заявлений в антимонопольный орган, 22% возбужденных дел, около четверти всех выданных предписаний. Если рассматривать в отраслевом разрезе то на долю субъектов ЕМ в 2014 г. пришлась треть всех заявлений в антимонопольный орган, 38% возбужденных дел, около 42% выданных предписаний (здесь и далее использованы материалы внутренней статистической отчетности).
Структуре, особенностям функционирования и государственного контроля рынка газа, как одной из особых сфер естественной монополии и системообразующей отрасли народного хозяйства страны органы госконтроля и надзора предъявляют повышенное внимание. Но несмотря на серьезные институциональные ограничения количество нарушений и обеспокоенность субъектов рынка и граждан в отношении монополистических тенденций, проявляющихся в хозяйственной деятельности и экономическом поведении предприятий, функционирующих на рынке газа, остается достаточно высокой.
В 2014 г. на данный рынок приходилось 6,5% всех заявлений, 3,5% возбужденных дел и 2,5% выданных предписаний*(115).