Для большинства развитых стран государственные закупки являются эффективным инструментом управления экономикой, позволяя экономить бюджетные средства для приобретения имущества. Но сфера государственных закупок может привести и к значительным потерям бюджета, так как является источником повышенного коррупционного риска во всех странах мира. На макроэкономическом уровне коррупция искажает рыночные механизмы, в том числе добросовестную конкуренцию, что применительно к государственным закупкам приводит к перерасходу бюджетных средств.
ОЭСР оценивает коррупционные потери в размере от 20 до 25% от национальных бюджетов закупок*(128). По данным "Бизнес-барометра коррупции" ТПП РФ, российские предприниматели считают государственные и муниципальные закупки одной из самых коррумпированных сфер, называя их на втором месте после получения разного рода разрешений (в основном для строительства), справок и лицензий*(129).
В одной из самых эффективных в мире, по мнению экспертов, системе госзакупок США, через которую проходит огромное количество бюджетных средств оборонных структур, тоже фиксируются факты коррупции. Так, высокопоставленная чиновница Министерства обороны во время официальных переговоров о закупках продукции для американских ВВС на 23 млрд. долл., которые она вела в рамках своих должностных обязанностей, провела тайные переговоры о получении места работы в ведущем оборонном подрядчике Boeing [Мерле и Маркон, 2004; Мерле, 2004]*(130). Компания Boeing добровольно согласилась уплатить штраф в размере более 600 млн. долл. и уволила финансового директора, который пошел на сделку с сотрудницей Министерства обороны.
Стоимость сделки и та относительная легкость, с которой произошло преступное деяние, свидетельствуют о том, что даже самые эффективные системы государственных закупок не застрахованы от рисков потому, что контроль осуществляют люди.
Законодательство о государственных закупках ряда стран*(131) среди способов осуществления закупок предусматривает аукцион. На официальных сайтах в числе преимуществ аукциона называют экономию бюджетных средств, прозрачность и снижение риска коррупции*(132). В экономической теории аукционы по цене считаются оптимальной процедурой закупки, которая снижает коррупционные риски в государственных закупках*(133). Вместе с тем проведение аукционов само по себе не исключает коррупцию.
Многие исследователи отмечают негативное влияние коррупционных схем на ограничение конкуренции на аукционе. Одним из способов такого ограничения является заключение картельных соглашений.
В большинстве стран картельные соглашения квалифицируются как наиболее опасное нарушение антимонопольного законодательства, поскольку наносят ущерб бюджету и исключают конкуренцию. Российский закон "О защите конкуренции"*(134) в ст. 11 запрещает соглашения, ограничивающие конкуренцию (картельные сговоры).
Несмотря на законодательный запрет, картели получили широкое распространение в разных странах. Практика служит тому подтверждением.
Во Франции в 2009 г. Совет по конкуренции оштрафовал 34 строительные компании на 48 млн. евро за широко распространенный картельный сговор в государственных закупках. Фирмы заключили соглашения о разделе контрактов на проведение инженерных работ в Иль-де-Франс между собой или их дочерними компаниями*(135).
В Великобритании в 2009 г. Национальный орган по вопросам конкуренции - Управление по добросовестной торговле, вынесло решение*(136) об уплате штрафа на общую сумму 129 200 000 фунтов стерлингов в отношении 103 строительных компаний за участие в картельном соглашении в строительстве*(137). Участники торгов вступили в сговор с конкурентами с целью поддержания высоких цен.
Исследователи изучают причины длительного существования картелей. Анализируя практику, М. Левенштейн и В. Суслов приходят к выводу, что картели используют разные способы наказания для предотвращения обмана со стороны участника картеля, в том числе "ценовые войны". Успешные картели не просто полагаются на систему наказаний, а инвестируют в механизмы мониторинга, средства отслеживания поведения друг друга с целью предотвратить мошенничество, а не прибегать к затратным наказаниям*(138). В связи с чем, анализ механизма формирования картелей в рамках аукциона представляет не только теоретический интерес.
При проведении аукционов встречается такая форма коррупции как фаворитизм как со стороны Заказчика, так и аукциониста. О влияния коррумпированного посредника на фаворитизм при проведении аукциона в государственных закупках писали М.В. Островная, Е.А. Подколзина*(139).
По мнению ЮНСИТРАЛ, электронный аукцион может "способствовать более широкому участию и, следовательно, росту конкуренции", "предотвращать злоупотребление и коррупцию", в силу повышенной степени прозрачности и полной автоматизации процесса оценки. Вместе с тем, отмечая преимущества электронных аукционов, ЮНСИТРАЛ считает, что "опасность сговора может присутствовать даже в рамках электронных реверсивных аукционов"*(140).
Аукционы уязвимы в плане манипулирования ценами, информирования о ценовых предложениях, имитации конкуренции и других злоупотреблений.