Об ответственности государственных должностных лиц за коррупцию говорится уже в своде законов Древнего Вавилона 2200 г. до н. э. (Законах Хаммурапи)*(141) и в величайшем памятнике римского права - Законах XII таблиц*(142).
Международный опыт и наилучшие виды практик государственных закупок в условиях рыночной экономики отразил Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках*(143). Модельный Типовой закон ЮНСИТРАЛ*(144) призван обеспечить экономическую эффективность процесса закупок и не допустить злоупотреблений, максимальное развитие конкуренции, справедливости и добросовестности, а также обеспечение уровня прозрачности процесса закупок. Подходы Типового закона учтены в законодательстве стран СНГ.
Для разъяснения целей Типового закона и его эффективного применения, особенно закупочных процедур, не известных в стране, было разработано Руководство по принятию Типового закона о публичных закупках 2011 г*(145).
Правила закупок товаров и работ в проектах, финансируемых Всемирным банком, прописаны в Руководстве по закупкам 2016 г.*(146) Всемирный Банк руководствуется основными принципами: заинтересованность Банка в предоставлении всем приемлемым участникам торгов из развитых и развивающихся стран одинаковой информации и равных возможностей конкурировать за поставку товаров и работ, финансируемых Банком; заинтересованность Банка в поощрении деятельности местных подрядных и производственных предприятий страны-заемщика; развитию конкуренции, а также открытости процесса закупок.
В рамках ВТО действует Соглашение о государственных закупках*(147), направленное на обеспечение прозрачности, открытости и соблюдения должных процедур государственных поставок, для создания условий прозрачности и открытости международного сотрудничества в области государственных закупок. Однако оно не получило широкого признания*(148).
В соответствии с требованиями Соглашения процедуры торгов и иных способов закупки должны соответствовать определенным правилам:
- запрещается предоставлять каким-либо поставщикам или группам поставщиков информацию о проведении госзакупок на льготных условиях;
- публикация информации о проведении торгов должна осуществляться в том числе в международных изданиях на одном из официальных языков ВТО;
- квалификационные требования должны быть едиными для всех поставщиков - участников процедур закупок;
- при проведении торгов срок подготовки конкурсных заявок не должен быть менее 40 дней, в остальных случаях - не менее 25 дней;
- устанавливаются требования к содержанию документации по торгам (конкурсной документации);
- условия подачи и вскрытия конкурсных заявок должны обеспечивать соблюдение гласности и сохранности предложений;
- и другие условия, направленные на обеспечение конкуренции и прозрачности процесса госзакупок.
На региональном уровне назовем Директиву 2014/24/ЕС о государственных закупках*(149). Правила государственных закупок, утвержденные Директивой 2014/24/ЕС, рассматриваются в качестве одного из рыночных инструментов стратегии Европы устойчивого и всеобъемлющего роста 2020. Директива закрепляет принципы равного обращения, недискриминации, взаимного признания, пропорциональности и прозрачности. Государства участники должны гарантировать, что эти принципы реализуются на практике и государственные закупки открыты для конкуренции (ст. 1).
В большинстве стран процесс государственных закупок регулируется специальным законодательством.
В США, где с 1930-х гг. действует федеральная контрактная система, действует Свод правил закупок для федеральных нужд*(150), который адаптируется и соблюдается федеральными ведомствами. В каждом штате свои положения о закупках, которые не должны противоречить федеральным правилам.
Законодательная база Канады, касающаяся сферы госзакупок, включает в себя более 20 законов*(151), акты провинций*(152) и судебные решения*(153).
В европейских странах действуют Директивы ЕС, в дополнение во Франции принят Кодекс о государственных закупках*(154), в Соединенном Королевстве Великобритании*(155) действует Положение о государственных контрактах 2015 г*(156)., Правила заключения государственных контрактов 2016 г. (для закупок товаров и услуг выше определенных финансовых порогов) и ряд других актов.
Российское законодательство о закупках для государственных нужд насчитывает несколько столетий, и, по мнению исследователей, берет начало в XIII в.*(157) Современный этап реформирования российского законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд эксперты*(158) связывают с принятием в 2013 г. Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд" N 44-ФЗ*(159) (далее - Закон N 44-ФЗ).
Основными целями закона называют противодействие коррупции, обеспечение экономичности и эффективности размещения заказов, контроль процедур размещения заказа, а также обеспечение прозрачности и открытости системы государственных закупок. Однако высказываются суждения, что "законодатель сделал новый закон еще более коррупционным"*(160) и неэффективным, закон понизил уровень конкуренции и стал "серьезным откатом назад"*(161). По мнению В.И. Смирнова, "фактически делается все, чтобы неквалифицированные ("черные") поставщики вытесняли квалифицированных из сферы общественных закупок, особенно путем навязывания тех же электронных аукционов"*(162).
При квалификации коррупционных действий при проведении аукциона кроме норм Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд" могут применяться положения Федерального закона "О защите конкуренции", Федерального закона "О противодействии коррупции"*(163). Ответственность участников коррупционной деятельности определяют нормы КоАП РФ (глава 14) и УК РФ.
Законодательство о государственных закупках ведущих развитых стран в качестве наиболее предпочтительного способа размещения заказа предусматривает открытый конкурс. Ни Типовой закон ЮНСИТРАЛ, ни Директивы ЕС, ни Руководства Всемирного банка не называют аукцион в качестве способа размещения заказа. В России электронный аукцион стал де-факто приоритетным способом закупки. Не оспаривая положительные стороны аукциона, отметим, что они, к сожалению, "не имеют иммунитета от манипуляций, сговора и коррупции"*(164).