Системные проблемы становления института обязательного социального страхования в России

Задача трансформации социалистического государства в социальное (согласно статье 7 Конституции РФ) включает ре­шение вопроса по формированию принципиально иной нацио­нальной системы социальной защиты.

В социалистическом государстве система социальной за­щиты базировалась на государственных формах ее организации, с высокой долей финансирования из государственного бюдже­та - бесплатное здравоохранение, определяющие в своих раз­мерах дотации системам пенсионного обеспечения и жилищно-коммунальных услуг, многих детских товаров и услуг по орга­низации учебного процесса (книг и других товаров и услуг культурного обихода).

Важно подчеркнуть, что одним из основных источников за­трат на социальное обеспечение были доходы от государствен­ной собственности. В настоящее время в результате приватиза­ции. Наиболее прибыльных форм государственной собственности данный источник практически «иссяк».

Кроме того, существовала широко распространенная практика предоставления денежных дотаций и натуральных форм услуг работникам и членам их семей со стороны пред­приятий в виде бесплатного жилья, его частичной или полной оплаты (особенно в районах Крайнего Севера), весьма дешевых краткосрочных или долгосрочных ссуд на постройку жилья, покупку мебели, фактически полная оплата семейного отдыха и многое другое.

Финансово такая система базировалась на механизмах на­логообложения юридических и физических лиц, государствен­ного повсеместного регулирования цен на производимые про­дукты, т.е. была построена в основном, на налогово-бюджетной основе. Система социального страхования обеспечивала только потребности в оплате временной нетрудоспособности, частич­ное покрытие расходов на оздоровление трудящихся и членов их семей и частичное финансирование (до 50 % от объема) за­трат на пенсионное обеспечение. В результате издержки по обя­зательному социальному страхованию были многократно зани­жены, что искажало реальную картину воспроизводства рабочей силы на всех уровнях воспроизводственного цикла: предприятие, отрасль, регион, народное хозяйство.

Изменение общественного устройства страны (возникно­вение новых типов хозяйствующих субъектов с использованием частной собственности, распространением в широких масшта­бах трудовой деятельности самозанятого населения и т.д.), при­менение в государственной экономической и социальной поли­тике либеральных постулатов дерегуляции в сфере производства, труда и внешней торговли - эти и другие факторы привели к серьезным последствиям на рынке труда и в области социальной защиты населения.

Возникла жесткая конкуренция импортных и отечествен­ных товаров, строительных и ремонтных работ, страховых и лечебно-оздоровительных услуг, обеспечиваемых западными и отечественными хозяйствующими субъектами.

При этом наблюдается тотальное вытеснение отечествен­ных товаров и услуг потребительской группы, значительное сокращение их производства в стране (до 40-70 % объема), а как итог - существенное уменьшение экономических возмож­ностей по организации системы социальной защиты населения.

За период с 1990 г. ВВП в России сократился более чем на 40%, средняя заработная плата и пенсия снизились с позиции их покупатель­ной способности более чем на 50%, возникла в весьма значительных масштабах безработица (скрытая ее форма достигает в отдельных регионах страны 20% и даже 40 % численности трудоспособных), произошел невиданный рост бедности - до 50 % населения страны, дифференциа­ции и поляризации в доходах населения (разрыв в доходах 10 % наиболее и 10 % наименее обеспеченных жителей составляет 40 раз (7).

В ходе реформ уровень жизни снизился, по данным стати­стики, в два раза. До 60 % населения в конце 90-х годов имели реальные доходы на уровне 20-25 % от того, что они имели до начала 90-х годов. Произошло резкое расслоение общества на богатых и бедных (см. табл. 7).

Таблица 7

Дифференциация населения России по уровню дохода (на душу населения в месяц, по данным ВЦИОМ [8]

Следует отметить, что существующая система социальной защиты в стране, и это признает большинство отечественных и зарубежных специалистов (МОТ, Всемирного банка), сумела в значительной мере сгладить последствия политических и эко­номических преобразований и предотвратить социальные взрывы. Но важно подчеркнуть и тот факт, что потенциал су­ществующей системы социальной защиты уже не соответству­ет объемам требуемых ресурсов и качеству необходимых услуг, а ее институциональная база нуждается в серьезной трансфор­мации с позиции изменившегося общественного устройства.

Существующая, во многом уже модернизированная за по­следние 10 лет реформ, система социальной защиты в России представляет собой совокупность следующих институтов и ме­ханизмов:

1. социальное страхование трудозанятого населения (пен­сионное, медицинское, от несчастных случаев на производстве, по болезни и в случае материнства, по безработице), преду­сматривающее краткосрочные и долгосрочные денежные вы­платы (пенсии) и социальные услуги (медицинская помощь);

2. государственное социальное обеспечение всего населе­ния, включающее государственную систему здравоохранения, семейные пособия и социальные пенсии;

3. государственное социальное обеспечение отдельных категорий трудозанятого населения: пенсионное обеспечение военнослужащих и государственных служащих;

4. корпоративные и частные системы дополнительных ви­дов социальной защиты, организованные в форме доброволь­ных систем (негосударственные пенсионные фонды, добро­вольное дополнительное медицинское страхование и личное страхование пенсий, жизни от несчастных случаев и т.д.);

5. системы социальной защиты, организованные на уровне предприятий (оплата проезда, питания и т.д.).

Состояние системы социальной защиты, несмотря на ряд позитивных и конструктивных моментов ее реформирования, свидетельствует о серьезных органических ее недостатках. Макроэкономические показатели, характеризующие ее эффек­тивность (уровень, продолжительность жизни и состояние здо­ровья населения, масштабы и состав бедности), как в статике, так и в динамике позволяют большинству отечественных и за­рубежных исследователей делать вывод о том, что система все меньше справляется со стоящими перед ней задачами.

В число недостатков, присущих системе, как правило, от­носят:

• наличие высокой и всерасширяющейся сферы теневого рынка труда и доходов - нерегистрируемые формы занято­сти, неофициальные и неучитываемые выплаты заработной платы, что в итоге снижает уровень социальных гарантий для занятых в этой сфере работников и существенно сужают (до 25-30 %) экономические возможности для финансирования государственных внебюджетных социальных фондов;

• сохранение архаичных положений трудового и соци­ального законодательства, которые консервирует деклара­тивные нормы защиты в сфере труда и нестраховые механиз­мы приобретения прав на социальную защиту, например, при исчислении размеров пенсий и пособий. Это вызывает дефор­мацию в системе трудовых отношений, порождает стимулы уклонения работниками и работодателями от законодательно установленных процедур оформления трудовых отношений и уплаты в полном объеме налогов и страховых взносов;

• наличие крайне высокой дифференциации в системе за­работной платы и доходов населения в различных секторах экономики и регионах страны, которая при этом не увязана с системой страховых отчислений и всей системой социальной защиты, является тормозом развития системы социального страхования;

• сохранение устарелых механизмов исчисления размеров пенсий и пособий на основе увязки базовой пенсии с минималь­ной заработной платой, размеры которой лишают какой-либо смысловой нагрузки всю процедуру определения заработанных пенсионных прав;

• отсутствие концептуально выверенной системы управления социальной защитой и проведения согласованных реформ в данной сфере с реформами заработной платы, нало­говой системой. Разрыв и разнонаправленностъ законодатель­ных решений и экономических возможностей приводит к вос­производству кризисных ситуаций с выплатой заработной платы, пенсий, детских пособий, разрушает систему здраво­охранения. В качестве единственного активного субъекта проведения социальной политики все еще продолжает оста­ваться одно государство, которое в силу изменившихся усло­вий не может справиться со всем комплексом задач в сфере социальной защиты (финансовых, организационных, институ­циональных).

Таким образом, крупный масштаб существующих про­блем в данной сфере требует изменения и упорядочения ее ин­ституциональной базы, с помощью формирования новой моде­ли социальной политики и защиты (социальное государство), правового закрепления полномочий, функций и обязанностей между социальными субъектами (работодателями и работни­ками), государством, гражданами (застрахованными лицами и пенсионерами), федеральным центром и регионами.

В этой связи представляется плодотворным подход, осно­ванный на формировании новой институциональной базы. Объясняется это тем, что институты социального страхования нельзя модернизировать, не затрачивая всего круга фундамен­тальных социально-экономических составляющих жизни обще­ства. Требуется учет множества факторов, согласования пара­метров их устройства с системами заработной платы, демогра­фической политикой занятости. Это связано с тем, что институты социального страхования одновременно выступают в экономической, социальной и правовой ипостасях.

Экономический характер институтов социального страхо­вания обусловливается их связью с доходами населения. По-этому параметры, характеризующие уровень заработной платы) и доходов самозанятого населения, в значительной степени определяют состояние институтов социального страхования.

Так, высокие размеры заработной платы (по покупательской способности » по доле ВВП, например, в США и ФРГ)| благоприятно сказываются на развитии социального и личного страхования.

«Умеренная» заработная плата приводит к необходимое! развивать институт профессионального (корпоративного) пенсионного страхования в качестве дополнения (и весьма весомого) к институту обязательного социального пенсионного страхования (Великобритания, Франция).

Низкий уровень заработной платы обусловливает необходимость организации социального страхования на основе жестко-нормативной модели государственного социального обеспечения (бывший СССР, нынешний Китай), датируемого с государственного бюджета.

Институты социального страхования играют важную социальную роль, выполняя функцию защиты от бедности, восполнения утраченных доходов, помощи престарелым и инвё дам. Общественный продукт перераспределяется как во временных рамках (вертикальная солидарность), так и между катего­риями населения (горизонтальная солидарность): лица с более высокими доходами солидарно помогают лицам с меньшими доходами через налоговую систему и систему социального страхования; недоживающие до пенсионного возраста солидар­но «передают» свои пенсионные права переживающим этот воз­раст. Национальные системы перераспределения общественного продукта непосредственно связаны с моделью экономической политики государства (либеральная, консервативная, социали­стическая и их комбинации), особенностями проводимой поли­тики, историческими и культурными традициями.

Институты социального страхования являются право­выми институтами. Будучи включенными в правовое поле трудового и социального законодательства (социального обес­печения), они имеют собственную нормативную базу, регла­ментирующую и определяющую:

• социальные роли и правовой статус субъектов страхо­вых правоотношений;

• механизмы социально гарантированных страховых вы­плат, с помощью которых реализуются конституционные права граждан на социальное обеспечение;

• механизмы и органы контроля системы социального страхования, включая судебные органы.

Таким образом, система социального страхования пред­ставляет собой сложный организм, объединяющий экономические, социальные и правовые институты, предназначенные для удовлетворения интересов различных слоев общества. Для раз­витых рыночных экономик характерна значительная диффе­ренциация самодеятельного населения по уровню доходов, по способам вовлеченности в общественное производство (наем­ные работники, самозанятое население), по условиям труда. Это в свою очередь обусловливает возникновение разнообраз­ных видов социального и профессионального риска утраты до­хода в связи с потерей трудоспособности, а значит, и способов защиты от них.

Идея социального государства, как она сформулирована международным сообществом для современного типа рыночного хозяйства, заключается в политическом и правовом упо­рядочении жизни общества на принципах гуманизма, выполне­нии комплекса социально-защитных функций, создании усло­вий для развития гражданского общества. а Государство в цивилизованном обществе является центральным, но не единственным субъектом социальной полити­ки. Его роль в значительной мере подкрепляется ролью множе­ства субъектов гражданского общества, которым государство делегирует широкий спектр функций. Однако особенность, уникальность роли государства заключается в его ответственности за социальную стабильность в обществе, устойчивость социального положения граждан, семей, социальных групп, проведение политики прогрессивного развития общества, что обусловлено самой природой государства как единственного политического и правового субъекта, обладающего всем спек­тром властных полномочий. Следует отметить, что сильное социальное государство не то, которое оказывает помощь и поддержку слабым слоям общества, а то, которое поощряет и создает саморегулирующие механизмы социальной защиты на принципах самоответствен­ности и коллективной солидарности.

Такой подход требует повышения роли, ответственности как государства, так и всех социальных субъектов за организа­цию социальной защиты. Это возможно при соблюдении сле­дующих одновременно и взаимообусловленных масштабных (на уровне конституционного права) мер:

• расширения функций государства с учетом возрастаю­щей дифференциации интересов различных слоев общества;

• передачи значительного круга функций, выполняемых государством, структурам гражданского общества, представ­ляющим сбалансированные и согласованные интересы подав­ляющего большинства социальных факторов;

• повышения инициативы, предусмотрительности и ответ­ственности граждан, с помощью создания благоприятных для это­го условий (личное страхование жизни, личное страхование до­полнительных пенсий и т.д.).

Стратегическое требование формирования новой концеп­ции социальной защиты состоит в одновременно повышаю­щейся роли каждого из субъектов, как в отдельности, так и всей триады в совокупности.

Для России решение данного вопроса особенно актуально и связано со следующими обстоятельствами:

1. Необходимостью разрешения острых общественных противоречий между: а) архаичными формами социалистиче­ского и зарождающегося нового общественного уклада и б) между наемным трудом и работодателями (капиталом), от­ношения которых все более обостряются, о чем свидетельству­ет динамика показателей бедности. Социальная защита должна быть встроена в систему новых экономических отношений, ба­зироваться на эффективном труде работающих, носить ком­плексный характер и не может быть ограничена гарантиями только в какой-либо одной сфере трудовой жизни.

2. Необходимостью обеспечить социальный консенсус между личностью, обществом и государством, что позволит разрешить застарелую (хроническую) проблему российского общества (неизжитую на длительном историческом этапе его развития), суть которой состоит в недоверии личности к госу­дарству, а государства к обществу и личности, что требует но­вых форм социального партнерства.

3. Необходимостью создать действенный механизм об­щественного обсуждения важнейших социальных проектов и широкий спектр требуемых институтов социальной защиты, которые позволили бы создать атмосферу ответственности и открытости.

Участие людей в управлении реформами может начаться только там, где они непосредственно вовлечены и организованы.

В качестве подготовительных мер по разработке концепции социальной защиты России для средне- и долгосрочного периода представляется целесообразным сформировать федеральную ор­ганизационную структуру и региональные рабочие группы (во всех субъектах Российской Федерации) по оценке федеральных и региональных социальных расходов и выработке предложений по их упорядочению. На втором этапе проведения данной работы требуется разработать концепцию социальной защиты, основная я цель которой состоит в обосновании новой модели социальной | защиты с позиций ее институционального устройства (роль ин­ститутов социального страхования, социальной помощи и государственного социального обеспечения).

Важнейшими ориентирами при разработке узловых вопросов данной концепции могли бы служить следующие поло­жения:

• разработка механизмов финансирования социальных 1 расходов (аккумулирования и расходования с помощью увязки уплачиваемых страховых взносов и размеров получаемых пен­сий и пособий), установление четкой границы между пособия­ми, получаемыми за счет взносов, и пособиями, имеющими бо­лее широкую солидарную основу;

• разработка и реализация программы по созданию доста­точного числа высококачественных рабочих мест, обеспечиваю­щих достойный уровень доходов трудоспособного населения;

• разработка механизмов увязки систем заработной пла­ты, налогов и социальной защиты, позволяющих создать новые стимулы к труду и самозащите населения: предпринимательст­во, самозанятость, наличие собственности, самострахование;

• разработка механизмов по самоуправлению системой социального страхования на всех уровнях управления;

• создание цивилизованных форм распределения различ­ных видов доходов (акционерные механизмы участия населения в распределении прибыли, стимулирование добровольного вида социального страхования);

• разработка механизмов системы минимальной соци­альной защиты с позиции ее адресности, достаточности и фи­нансового обеспечения на муниципальном, региональном и фе­деральном уровнях;

• формирование современных организационно- управ­ленческих и контрольных органов в сфере социальной защиты и социальной инфраструктуры (национальных советов по соци­альной политике, актуарных центров, социальных судов, сети медицинской, профессиональной и социальной реабилитации).