Институты социальной защиты: сравнительный анализ

Анализ мирового опыта позволяет вычленить пять базо­вых институтов социальной защиты:

1. Государственная социальная помощь лицам, кото­рые из-за отсутствия необходимой трудоспособности, места работы, источников доходов не в состоянии самостоятельно обеспечить свое материальное существование. Объем предос­тавляемой помощи не связан с величиной прошлого дохода или сложившимся общим уровнем жизни населения.

Социальная помощь имеет в значительной степени благо­творительный характер. Пенсии и пособия в рамках социаль­ной помощи предоставляются только установленным законода­тельством категориям граждан. Определяющая характеристика данного института защиты - социально-алиментарные внедоговорные отношения государства по оказанию помощи уязви­мым категориям населения (инвалиды детства; лица других ранних сроков наступления инвалидности; граждане, не имею­щие необходимого страхового стажа для получения пенсий). Получение физическим лицом социальной помощи происходит независимо от его участия в общественной полезной трудовой деятельности (за счет перераспределения имеющихся в госу­дарстве ресурсов в пользу нуждающихся). Выплаты этой сис­темы принимают форму дополнения к доходу после проверки нуждаемости и призваны обеспечить минимальный доход. Главное основание для предоставления социальной помощи - отсутствие средств в объеме прожиточного минимума.

В системе социальной помощи размеры пенсий, пособий устанавливаются с учетом имеющихся доходов членов семьи с тем, чтобы их совокупный объем достигал установленного прожиточного минимума. Правовая основа института социаль­ной помощи проистекает из природы прав человека в области социального обеспечения и базируется на конституционном праве людей на жизнь.

Финансовыми источниками данного института социаль­ной защиты служат федеральный, региональные и муниципальные бюджеты, формируемые за счет общей налоговой сис­темы и/или за счет особого целевого социального налога.

Государственная социальная помощь (ГСП) предоставля­ется тем гражданам, чей уровень и условия жизни не соответ­ствуют государственным социальным гарантиям. Типичными получателями ГСП обычно являются:

• семьи, в том числе воспитывающие детей, чей средне­душевой доход ниже устанавливаемого государством прожи­точного минимума; например, в форме льгот при оплате жилья и жилищно-коммунальных услуг, при пользовании обществен­ным транспортом, льготных цен на лекарства, выплат «дет­ских» пособий и т.д.;

• нетрудоспособные граждане, не имеющие трудового дохода и приобретенных прав по системам обязательного социального страхования; например, в таких формах, как: социальные пенсии, содержание в интернатах, домах престарелых, бесплатные медицинские услуги.

Инфраструктура системы социальной помощи в России включает в себя 800 региональных центров социального обслуживания инвалидов и престарелых, 1400 учреждений неотложной социальной помощи (беженцам, лицам без определен­ного места жительства, одиноких престарелых), которые об­служивают более 3 млн. человек в год. Правовое регулирование вопросов в системе социальной помощи происходит на основе федеральных законов: «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», «О государственной социальной помощи», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О ветеранах», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».

2. Государственное социальное обеспечение военно­служащих, служащих органов внутренних дел и налоговой по­лиции, государственных служащих, а также ряда других кате­гория граждан. С учетом специфического характера их трудовой деятельности по выполнению важных функций государства.

Предоставление государственного социального обеспече­ния не обуславливается предварительной уплатой каких-либо взносов или наличием нуждаемости у лиц, которым предостав­ляется обеспечение в данной форме.

Финансовые источники данного института социальной защиты - прямые ассигнования из федерального и региональ­ных бюджетов, формируемые за счет общих и, в некоторых случаях, специальных налогов.

3. Обязательное (по закону) социальное страхование является институтом социальной защиты экономически актив­ного населения от рисков утраты дохода (заработной платы) из-за потери трудоспособности (болезнь, несчастный случай, ста­рость). Финансовые источники - страховые взносы работода­телей, работников (иногда государства), организованные на принципах солидарной взаимопомощи и самоответственности. Исключение составляют системы страхования в связи с несча­стными случаями на производстве, которые финансируются только за счет взносов работодателей.

Сущность социального страхования состоит в распреде­лении экономических последствий социальных рисков между всеми участниками трудовой деятельности с помощью резер­вирования финансовых средств, представляющих собой часть расходов на рабочую силу, или как ее еще называют «перене­сенной во времени» части заработной платы, и выплачиваемой в случае наступления страховых ситуаций (периодов утраты трудоспособности или места работы) в форме пособий, пенсий, оплаты медицинских и реабилитационных услуг.

Пенсии и пособия в рамках систем социального страхо­вания представляются по праву застрахованного, обуслов­ленному самим фактом и степенью участия каждого застра­хованного и его работодателя в финансировании данных сис­тем. Условия и гарантии социального страхования определяются законами и нормативными правовыми актами.

Определяющие характеристики социально-правовых от­ношений: принцип замещения утраченной заработной платы (дохода для самозанятого населения), а значит размеры пенсий и пособий увязаны с предыдущими заработками и взносами, что в свою очередь обуславливает наличие определенного страхового периода, без всякой проверки нуждаемости.

93 Управляющими и организующими субъектами (страхов­щиками) могут выступать: государственные структуры и структуры публично-правового статуса, общества взаимного страхования, а также специальные финансово-кредитные учреждения, страховые фонды и страховые кассы.

Определение уровня обязательных страховых платежей зависит от сложившихся в обществе уровней социальных га­рантий для работающих в случаях наступления для них соци­альных рисков и определяется как результат компромиссных решений, достигаемых в ходе договорных процессов между основными социальными субъектами (работодателями и работниками), в которых, как правило, принимает участие государство (устанавливает минимальные нормы защиты).

Формирование принципиально новой для нашей страны системы социального страхования происходит на законодательной основе. Приняты новые законы: Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (2001 г.), «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (1991 г.), «О занятости населения в Российской Федерации» (1991 г.); Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» (1999 г.), Феде­ральный закон «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных за­болеваний» (1998).

4. Добровольное дополнительное (профессиональное) социальное страхование наемных работников в рамках от­дельных отраслей экономики или в рамках отдельных компа­ний, создание которых проводится в рамках долгосрочных от­раслевых (рамочных) или коллективных соглашений.

Характер добровольных дополнительных систем социаль­ного страхования, как правило, частный, но их деятельность ре­гулируется специальным законодательством, которым преду­сматривается система социальных гарантий для застрахован­ных: минимальный период занятости у одного работодателя, после которого возникает право на дополнительные виды защи­ты, например, пенсионное обеспечение; сохранение приобре­тенных прав застрахованного при перемене места работы, формы контроля за состоянием актуарного баланса страховой орга­низации. Организационно-правовыми формами данного инсти­тута социальной защиты служат пенсионные системы отдель­ных предприятий, в которых пенсионные активы не отделены от собственных средств предприятий, а также формы, при которых пенсионные активы отделены от собственных средств предпри­ятий и управляются самостоятельными пенсионными кассами, фондами, кассами поддержки и страховыми компаниями.

В целях гарантии реализации приобретенных пенсионных прав имеется резервный пенсионный фонд, из которого осуще­ствляются выплаты в случае неплатежеспособности предпри­ятия или самостоятельной пенсионной кассы (фонда, страховой компании).

Дополнительное (профессиональное) социальное страхо­вание может быть организовано в обязательной форме, напри­мер, страхование жизни и здоровья государственных служащих, занятых на работах, связанных с повышенным риском (судьи, работники прокуратуры и МВД), опасными условиями профес­сионального труда (спасатели, пожарные, водолазы, испытате­ли самолетов и автомобилей и т.д.).

Управление дополнительным социальным страхованием может быть организовано с помощью системы уполномоченных органов: негосударственных пенсионных фондов, обществ вза­имного страхования, управляющих компаний и депозитариев.

Размер и порядок уплаты страховых взносов устанавлива­ется по согласованию сторон: страхователями и застрахованны­ми; они могут быть увязаны с заработной платой застрахован­ных или являться фиксированной величиной. Выплата пособий и пенсий осуществляется согласно установленной договоренно­сти сторон, например в виде регулярных (порционных) выплат, а их размер зависит от накопленных страховых прав.

Таблица 5

Сопоставительные характеристики основных институтов социальной защиты

5. Добровольное личное (частное) страхование граж­дан, организованное на контрактной основе, что ограничива­ет его рамки и функционирование фиксированными периода­ми времени, определенными видами времени, определенными видами риска и ограниченными финансовыми возможностя­ми отдельных физических лиц. Оно основано на принципах и с помощью механизмов личного страхования (эквивалентно­сти страховых взносов и выплат, а также увязки страховой премии с вероятностью возникновения риска для конкретных граждан в течение определенного периода времени). Опреде­ляющие характеристики - наличие страхового договора, са­моответственность граждан, а поэтому зависит от индивиду­альных возможностей и осознанных потребностей в социаль­ной защите.

Основные организационно-правовые формы - частные страховые компании, негосударственные пенсионные фонды, банки, паевые инвестиционные фонды.

Таким образом, каждый из пяти вышеперечисленных ин­ститутов социальной защиты имеет свои отличительные черты, функции и сферу применения (см. табл. 5).

• При этом базовым, определяющим (по объему финансо­вых средств, массовости охвата, разнообразию и качеству ус­луг) является институт обязательного социального страхования (пенсионного и медицинского, от несчастных случаев на про­изводстве и в связи с безработицей). Так, на долю существую­щих видов социального страхования в развитых странах при­ходится, как правило, 60-70 % всех затрат на цели социальной защиты и 15-25% ВВП. В России на долю государственных внебюджетных социальных фондов приходится около 45 % за­трат на цели социальной защиты и 8,0 % ВВП.

Соотношение характеристик обязательного социального страхования и социальной помощи приведены в таблице 6.

Ключевой аспект, который отличает страхование (как лич­ное, так и обязательное социальное страхование) от других ин­ститутов социальной защиты состоит в том, что застрахованное лицо имеет право на страховые выплаты при условии, что оно было застраховано (оно самостоятельно или за него другим ли­цом уплачивались взносы) и подтвержден факт наступления

103страхового случая. В целом, других условий не выдвигается. Это предполагает принципиальный момент - отсутствие про­верки нуждаемости (т.е. проверки материального состояния данного лица).

Система социального страхования отличается от других институтов социальной защиты (социальной помощи, личного страхования) тем, что в ее основе лежат виды и группы потреб­ностей, которые могут с большой вероятностью возникнуть в будущем (замещение заработка в связи с болезнью, несчастным случаем, старостью), ее тесной связью с трудовыми отноше­ниями (обязательный характер страхования трудозанятого на­селения), широкий круг социальных гарантий реализации прав застрахованным (определение законом уровней гарантий, субъ­ектов и порядка осуществления соответствующих выплат и предоставления услуг).

Институтам личного страхования и социальной помощи решение таких задач не под силу («не по плечу»). Так, что ка­сается личного страхования, то значительная часть населения не располагает достаточными ресурсами для уплаты страхо­вых взносов. Социальная помощь, которая финансируется с помощью государственного бюджета, также имеет весьма скромные финансовые возможности и предназначена только для нетрудоспособных членов общества, не имеющих иных источников дохода.

При личном страховании объем страховых взносов и вы­плат определяется индивидуально на договорной основе, тогда как в социальном страховании они определяются на основе за­конов, а для этого используются механизмы и методологии со­циальных рисков.

Практика финансирования систем социального страхова­ния строится с отходом от принципов личного страхования, в основе которого характерным является безусловное соблюде­ние принципа эквивалентности страховых взносов и выплат для отдельных страхующихся. Социальное страхование пред­полагает значительное перераспределение страховых накопле­ний с учетом принципа солидарности, когда более материально обеспеченные лица оказывают материальную поддержку менее материально обеспеченным.

Таким образом, базовыми характеристиками обяза­тельного социального страхования, которые выгодно от­личают его от других институтов социальной защиты, являются:

• обязательность (по закону) для страхователей - работников и работодателей - вносить страховые взно­сы; личное страхование, как правило, носит добровольный характер, что не позволяет ему быть столь массовым по охвату (по числу застрахованных);

• публичный вид правоотношений субъектов соци­ального страхования, с помощью которого достигается обязательность по закону участия в нем субъектов и вы­сокий уровень гарантий защиты страхуемых, что позво­ляет отказаться от обременительной процедуры оформ­ления индивидуальных договоров (и контроля за их испол­нением) между страхователями (работодателями и работниками) и страховщиками в пользу застрахованных; личное страхование носит частный характер и осуществ­ляется в рамках гражданско-правовых взаимоотношений;

• обязательное (по закону) право застрахованных на получение страховых выплат при наступлении страховых случаев (виды пенсионных выплат, услуг, определенных за­конодательно), реализацию и полноту выплат по которым можно добиваться в судебном порядке;

• высокий уровень сохранности финансовых средств благодаря осуществлению выплат на основе реализации принципа солидарности поколений; государство контролиру­ет правильность и целевой характер расходования средств;

• наиболее «дешевое» для населения страны (по срав­нению с личным страхованием или негосударственным пенсионным страхованием), что достигается массовым характером обязательного участия в нем практически всех работающих и бесприбыльными формами организации работы; система личного страхования преследует цель получения прибыли, вынуждая тех, кто им занимается, иметь дело, прежде всего с «выгодными» клиентами;

• самоуправляемые формы обязательного социально­го страхования, когда практически все вопросы по созда­нию и управлению сложными (организационными, право­выми, медико-социальными, финансовыми) системами осуществляются наиболее заинтересованными субъекта­ми (представителями работодателей и работников).

Публично-правовой и демократический характер функ­ционирования обязательного социального страхования позво­ляет достигать максимальной прозрачности и целевого исполь­зования финансовых ресурсов, договариваться социальным субъектам по широкому кругу вопросов организации данного института, гармонизировать интересы застрахованных, страхо­вателей и страховщиков, что в итоге укрепляет личную ответ­ственность застрахованных, солидарность работодателей и ра­ботников, создает условия для достижения социального согла­сия в обществе, ослабления конфликтных ситуаций и их предупреждение.

Таблица 6

Соотношение характеристик обязательного социального страхования и социальной помощи

Зачастую не требуется дополни­тельных средств, поскольку часть фондов инвестируется с целью получения прибыли.

Иногда, однако, некоторые со­ставляющие не учитываются (например, личные накопления небольших размеров)

Право лица на пособие основы­вается на записях о получении взносовбез учета нуждаемости.

Уровень взносов и выплат зачас­тую прямо связан с тем, что из себя представляет отдельное ли­цо (вдова, инвалид и т.д.), либо с его заработком.

Схемы страхования от несчаст­ных случаев на производстве обычно полностью финансируют­ся работодателями с возможным участием государства.

Целью выдачи пособия является доведение уровня доходов лица до определенного минимума с учетом прочих факторов, таких как размеры семьи, обязательные выплаты и т.д. Размер пособия не связан с предшествующими уровнями заработной платы или уровнями жизни.

Социальная помощь имеет об­щие черты с вопросами благо­состояния и ориентирована на решение проблемы недопущения крайних форм бедности и социальной уязвимости.

По мнению западногерманских специалистов в сфере со­циальной политики, государственная власть поступает пра­вильно, когда концентрирует свои усилия на выполнении задач, которые не может никому перепоручить. Все другие задачи, включая социальное страхование, следовало бы вывести из сферы компетенции государства. Это предохраняет механизм государства от перегрузок и облегчает достижение консенсуса [4, с. 23].

Существующее значительное многообразие построения национальных систем социальной защиты объясняется ком­плексом причин: степенью социального, экономического и пра­вового развития стран, особенностями географического их раз­мещения, формой государственного устройства, культурными и историческими традициями, наличием развитого гражданского общества и т.д. При этом в ходе эволюции национальных систем социальной защиты различные их формы как бы дополняли друг друга, в связи с чем получалась различная комбинация ча­стных, коллективно-групповых и государственных форм защиты, которая формировала модель социальной защиты. Важнейшим «фактором», определяющим характерные черты моделей,: защиты выступают механизмы перераспределения средств на цели социальной защиты, которые, в свою очередь, зависят от механизмов воспроизводства рабочей силы.

Шведский ученый Эспинг-Андерсен в 1991 г. предложил группировку систем социальной защиты в зависимости от типа «идеологии» государственного устройства:

1. Либеральный тип. Критерий предоставления социаль­ной помощи проверка нуждаемости, характеризуется стрем­лением государства к отделению социальной помощи от сво­бодного рынка, стремление к «адресной» помощи. Главная цель - ликвидация бедности. Страны - все англоговорящие, включая Великобританию, и Япония.

2. Консервативный тип. Критерий предоставления соци­альной помощи - проверка выполнения установленных обя­занностей, характеризуется применением классических бисмарковских систем социального страхования, стремление к компенсационному характеру помощи за прошлые заслуги. Цель - сохранение жизненного уровня, достигнутого в рабо­тоспособном периоде. Страны - большая часть стран Запад­ной Европы, скорее всего с германской ориентацией.

3. Социал-демократический тип. Критерий предоставле­ния социальной помощи - установленный факт принадлежно­сти к определенной группе или категории населения, характе­ризуется предоставлением стандартных денежных или нату­ральных пособий или определенного набора услуг, стремление к уравнительному характеру помощи. Цель - перераспределе­ние дохода. Страны - Скандинавские страны [5, с. 5].

Аналогичный подход для классификации систем социаль­ной защиты и пенсионного обеспечения с точки зрения тенден­ций развития программ социальной защиты предлагает Е.В. Тишин. При этом он выделяет:

1. Неоконсервативные - США, Англия, Канада.

2. Социально-демократические - Швеция, Дания, Швей­цария, Люксембург.

3. Основанные на теории социального общества - ФРГ, Австрия.

4. Основанные на теории государства всеобщего благо­состояния -Франция, Бельгия, Япония.

5. Непонятные - Италия [6, с. 7].

Выделение пятой категории иллюстрирует тот факт, что при существующем многообразии форм и методов социальной защиты, составляющих в совокупности национальную систему, весьма сложно произвести полную систематизацию всех систем.