В соответствии со ст.80 Конституции Российской Федерации и федеральными законами Президент Российской Федерации определяет основные направления научно-технической политики государства. Утвержденные Президентом РФ от 30.03.2002 г. № Пр-576 «Основы политики в области развития науки, техники и технологий на период до 2010 года и на дальнейшую перспективу» определили, что: «Развитие науки и технологий служит решению задач социально-экономического прогресса страны и относится к числу высших приоритетов Российской Федерации». При этом: «Фундаментальная наука является одной из стратегических составляющих развития общества. Результаты фундаментальных исследований, важнейших прикладных исследований и разработок служат основой экономического роста государства, его устойчивого развития, являются фактором, определяющим место России в современном мире».
Законодательно установлено, что в Российской Федерации управление научной и (или) научно-технической деятельностью осуществляется на основе сочетания принципов государственного регулирования и самоуправления.
Согласно ст. 114 Конституции Российской Федерации, Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики в области науки. Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ определил функциональные обязанности и права Правительства РФ, в частности, право устанавливать обязательный государственный заказ на научные исследования для учрежденных им научных организаций, ограничивать и лицензировать отдельные виды деятельности, вводить в необходимых случаях режим секретности, а также обязанность обеспечивать создание федеральных информационных фондов и систем в области науки и техники, организовывать исполнение федерального бюджета в части расходов на научные исследования и проведение экспериментальных разработок.
Органы государственной власти, учреждающие государственные научные организации, утверждают их уставы, осуществляют контроль за эффективным использованием и сохранностью предоставленного им имущества, осуществляют другие функции в пределах своих полномочий.
В соответствии со ст. 7 Федерального Закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ органы государственной власти России и субъектов РФ, научные организации и организации научного обслуживания и социальной сферы в пределах своих полномочий определяют приоритетные направления развития науки и техники, обеспечивают формирование системы научных организаций, межотраслевую координацию научной и (или) научно-технической деятельности, разработку и реализацию научных и научно-технических программ и проектов, развитие форм интеграции науки и производства, реализацию достижений науки и техники.
Федеральные органы исполнительной власти в сферах науки и образования работают во взаимодействии с Российской академией наук, отраслевыми академиями наук, сотрудничают с образовательными учреждениями высшего профессионального образования, общественными научными объединениями.
Министерство науки и высшего образования России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере высшего образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, нанотехнологий, развития федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров и наукоградов, интеллектуальной собственности, в сфере социальной поддержки и социальной защиты обучающихся, молодежной политики, а также функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере высшего образования и соответствующего дополнительного профессионального образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, включая деятельность федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров, уникальных научных стендов и установок, федеральных центров коллективного пользования, ведущих научных школ, национальной исследовательской компьютерной сети нового поколения и информационное обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности.
Постановлением Правительства РФ от 15.06.2018 № 682 (ред. от 28.07.2018) "Об утверждении Положения о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" за Минобрнауки закреплены следующие полномочия в области науки:
«4. Министерство науки и высшего образования Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:
4.3. Осуществляет:
4.3.1. Координацию в соответствии со своими полномочиями фундаментальных научных исследований, проводимых за счет средств федерального бюджета;
4.3.19. Функции государственного заказчика федеральных целевых программ и проектов в установленной сфере деятельности;
4.23. Утверждает:
4.23.1. Государственное задание на проведение фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований научными организациями, созданными в форме бюджетных и автономных учреждений, ранее находившимися в ведении Федерального агентства научных организаций, с учетом предложений федерального государственного бюджетного учреждения "Российская академия наук";
4.23.2. Государственное задание федеральному государственному бюджетному учреждению "Российская академия образования", а также научным организациям, подведомственным Министерству и созданным в форме бюджетных и автономных учреждений, ранее находившимся в ведении федерального государственного бюджетного учреждения "Российская академия образования", на проведение фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований (по согласованию с Министерством просвещения Российской Федерации)».
Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2018 г. № 1652 утверждены «Правила взаимодействия федерального государственного бюджетного учреждения «Российская академия наук» и Министерства науки и высшего образования Российской Федерации при осуществлении ими отдельных полномочий в соответствии с Федеральным законом «О Российской академии наук...».
Взаимоотношения между РАН и Минобрнауки России в части научно-методического руководства научными организациями и вузами, разработки и реализации научных программ урегулированы постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2018 г. № 1781 «Об осуществлении федеральным государственным бюджетным учреждением "Российская академия наук" научного и научно-методического руководства научной и научно-технической деятельностью научных организаций и образовательных организаций высшего образования, а также экспертизы научных и научно-технических результатов, полученных этими организациями, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации.
8 февраля 2019 года Министром науки и высшего образования Российской Федерации М.М. Котюковым утвержден План деятельности Министерства науки и высшего образования Российской Федерации на период с 2019 по 2024 годы. Основными направлениями плана по реализации являются:
- создание в Российской Федерации единой сети, включающей в себя научно-образовательные центры мирового уровня, центры компетенций НТИ и обеспечивающей решение задач стратегий научно-технологического развития, пространственного развития Российской Федерации и целей национального проекта «Наука»;
- развитие передовой инфраструктуры научных исследований и разработок, инновационной деятельности, включая создание и развитие сети уникальных установок класса «мегасайенс», для обеспечения присутствия Российской Федерации в числе пяти ведущих стран мира, осуществляющих научные исследования и разработки в областях, определяемых приоритетами научно-технологического развития;
- обеспечение привлекательности работы в Российской Федерации для российских и зарубежных ведущих ученых и молодых перспективных исследователей;
- формирование эффективной системы сбалансированного воспроизводства научных, инженерных и предпринимательских кадров и повышение их конкурентоспособности на мировом уровне;
- эффективное воспроизводство кадров для научной, социальной сферы, базовых и высокотехнологичных отраслей экономики;
- формирование научного задела для устойчивого и долгосрочного развития Российской Федерации за счет эффективной реализации фундаментальных научных исследований;
- формирование сбалансированной системы поддержки всех стадий «жизненного цикла» знаний, обеспечивающей эффективное использование инициативного, интеллектуального и творческого потенциала нации;
- инфраструктура научной, научно-технической и инновационной деятельности;
- формирование конкурентоспособного и эффективно функционирующего сектора прикладных научных исследований и разработок;
- формирование современной системы управления в области науки, технологий и инноваций, обеспечение повышения инвестиционной привлекательности сферы исследований и разработок.
Российская академия наук (РАН) осуществляет научно-методическое руководство научными организациями независимо от их ведомственной принадлежности, принимает участие в координации фундаментальных научно-исследовательских работ, выполняемых научными организациями и высшими учебными заведениями, финансируемыми из федерального бюджета, проводит экспертную оценку результатов исследований.
Система управления наукой должна решать две основные задачи:
- обеспечение получения новых научных результатов,
- быстрое и эффективное использование этих результатов для развития системы образования и создания новых технологий.
При формировании системы управления наукой необходимо учитывать внутреннюю логику развития науки и существующие проблемы научного комплекса. Таким образом, задача управления сводится к созданию условий для научного поиска, реализации учеными своих профессиональных амбиций, продуцирования научными организациями результатов, обеспечивающих создание новых технологий и продукции, формирования новых сегментов рынка наукоемкой продукции. При этом ориентированные фундаментальные исследования и прикладные разработки должны быть направлены на решение проблем социально-экономического развития, обеспечения технологической независимости, импортозамещения, а также обороны и безопасности государства.
Что касается управления собственно поисковыми фундаментальными исследованиями, то мировая практика показывает, что наиболее эффективным является выделение средств на проведение таких исследований ученым, объединенным в профессиональные научные сообщества (академии, научные общества и др.), с предоставлением последним полной самостоятельности в выборе направлений и методов исследований.
В настоящее время в мире нет единого подхода к организации научных исследований. Так, например, образовательные и научные системы развитых стран (США, Великобритании, Германии, Франции, Китая, России и др.) зачастую различаются принципиально. Однако во всех системах присутствуют академический, университетский и отраслевой секторы науки. Доля этих секторов в общей структуре научно-инновационного комплекса определяется исторически сложившейся институциональной структурой, национальной культурой, особенностями структуры экономики, а также другими условиями, включая стратегию развития государства.
Сложившаяся в Российской Федерации система государственного управления наукой включает разнородные институты и формы:
- программу фундаментальных исследований в РФ на долгосрочный период (до 2020г);
‑ программы фундаментальных исследований государственных академий наук (до 2020 г.);
‑ потенциальные проекты в рамках реализации Стратегии научно-технологического развития;
- систему проектов в рамках Национального проекта «Наука»;
‑ программы исследований, реализуемых вузами в рамках соответствующих госзаданий, в т. ч. национальными исследовательскими университетами и т. п.;
‑ ФЦП «Исследования и разработки..» и т. п.;
‑ систему конкурсной грантовой поддержки фундаментальных исследований (РФФИ, РНФ, ФПИ);
‑ систему проектов, реализуемых институтами развития;
‑ систему проектов национальной технологической инициативы;
‑ систему проектов Программы «Цифровая экономика» (в исследовательской ее части).
К этому можно добавить многочисленные отраслевые научно-технологические программы и проекты, реализуемые ФОИВ и госкорпорациями (в т. ч. в рамках планов их инновационного развития), а также крупным наукоемким бизнесом. Подобное разнообразие в отсутствие единой государственной научно-технической политики означает фактическое отсутствие координации исследований и разработок, что не позволяет обеспечить целостность и полноту достижения целей научно-технологического развития страны.
Наличие нескольких центров принятия решений способствует росту бюрократического аппарата, повышает издержки на его содержание, снижает качество принимаемых решений, ведет к нерациональному расходованию, прежде всего, бюджетных средств, тормозит процесс разработки новых технологий и организацию на этой базе производств. Это особенно сказывается на использовании результатов научных исследований в интересах обеспечения обороны и безопасности страны.
Традиционный цикл управления исследованиями и разработками, в т.ч. фундаментальными и поисковыми исследованиями, включает: анализ – прогноз – целеполагание – планирование – оценка (экспертиза) – оперативное регулирование. Если система стратегического планирования в настоящее время в России находится на этапе становления, то современные системы прогнозирования и экспертизы в научно-технологической сфере практически отсутствуют, что приводит зачастую как к ненужному дублированию мероприятий (и, как следствие, к неэффективному и/или субъективному расходованию выделяемых средств), так и к недостижению поставленных целей, для которых требуемые мероприятия не были запланированы и/или реализованы. При этом, несмотря на многочисленные декларации, научное сообщество, прежде всего академическое, оказалось выключенным из этого процесса формирования государственной политики и управления научными исследованиями.
Попытки применить в сфере фундаментальных и поисковых исследований принципы проектного управления, ориентированные на финансовый результат, в принципе не могут быть реализованы, поскольку коммерческая отдача от фундаментальных исследований возможна только после использования результатов в системе образования и/или при создании новых технологий и образцов продукции. Использование таких подходов для управления фундаментальными научными исследованиями однозначно ведет к деградации фундаментальной науки, поскольку по своей сути результаты фундаментальной науки могут дать коммерческий результат лишь в долгосрочной перспективе.
В современных условиях принципиально важным вопросом является восстановление единства в системе управления научно-технологическим комплексом и координации научных исследований. Как видно из бюджета страны на 2019 г., более 60 главных распорядителей бюджетных средств, практически все министерства и ведомства имеют собственные средства на гражданские научные исследования, которые во многих случаях тратятся нескоординированно между этими структурами. Аналогично выглядит ситуация с разными национальными проектами, которые курируют разные министерства, не слишком желающие допускать соседей в свои мероприятия. Считаем, что в существующем виде в условиях отсутствия координации научных исследований и разработок система управления научно-технологическим комплексом не ориентирована на вхождение страны в число стран – технологических лидеров, и не может обеспечить необходимые темпы научно-технологического развития.
Кроме того, необходимо учитывать, что в настоящее время все труднее провести черту между гражданскими технологиями и технологиями оборонного назначения. Зона двойных технологий все более расширяется. Большинство новейших технологий могут с одинаковым успехом использоваться как в гражданской, так и военной сфере. Поэтому объективно ситуация складывается таким образом, что на государственном уровне должно быть обеспечено единство управления всем научно-технологического комплекса: от фундаментальных исследований до выпуска наукоемкой продукции как гражданского, так и оборонного назначения. Такой подход требует создания единого координирующего органа (по аналогии с ГКНТ СССР) под руководством вице-премьера, отвечающего за научно-технологическое развитие страны в целом.