Система образования в Российской Федерации - одна из подсистем общества, имеющая свою внутреннюю организацию и функциональную связь с другими социальными системами.
Как и любая социальная система, система образования нуждается в упорядочении своей организации, в наличии управляющих органов, которые, в свою очередь, тоже образуют самостоятельную систему управления, имеющую по форме внешнее обособление (с учетом специфики форм и методов управления). Внутренне же, содержательно обе системы находятся в диалектическом единстве, имея единые цели своего функционирования.
Особенности управления в образовании как социальной системе, определенной сфере жизнедеятельности общества, обусловлены ее специфическим характером, выделяющимся в социальной и экономической структуре общества. С одной стороны, образование как процесс, результат представляет собой социальное, нематериальное благо; с другой - относится в экономическом смысле к товару, обладающему потребительской ценностью, т.е. способному удовлетворять интересы и потребности личности. Во всех случаях и во всех аспектах образование выступает объектом интереса как отдельной личности, так общества в целом и самого государства. В связи с этим, никак нельзя согласиться с мнением, что образование человека, его развитие через учение, просвещение является сугубо частным делом; государство никак не должно вмешиваться в образование, и никто, кроме самих граждан, не может управлять образованием. Образование в широком смысле представляет собой национальную, общественную категорию, потенциал, с помощью которого государство может формировать людей по своему подобию. Аристотель признавал образование и воспитание общественным, не частным делом, мощным средством достижения экономических, социальных и политических целей государства.
Конституционные положения закладывают правовую основу социального и, в частности, государственного управления образованием в Российской Федерации. При этом именно такие, установленные Конституцией общественные принципы управления, как общенародный характер источника власти, разделение властей, демократический характер управления, федерализм, социальная направленность управления, приоритет прав и свобод личности, законность управления, проявляемая в определенных правовых формах, определяют формирование, функционирование, развитие общественных отношений в образовательной сфере. Названные принципы получают свое развитие применительно к сфере образования в законодательстве об образовании.
В целом в России в настоящее время существует четыре уровня структуры управления образованием в Российской Федерации: федеральный, региональный, муниципальный и уровень образовательного учреждения. Передача основной части вопросов управления образованием на региональный и муниципальный уровни в целом отражает закономерности развития современного общества с естественными тенденциями к децентрализации управления во всех отраслях и развитию самоуправления. Наряду с этим опыт показывает, что разделение компетенции в сфере управления образованием должно соответствовать уровню решаемых задач.
Разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам образования производно от норм Конституции РФ, закрепившей в статьях 71-73 основы распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Пунктом «е» статьи 72 Конституции РФ общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Применение данной нормы на практике при регулировании образовательных отношений привело к появлению судебной практики по данному вопросу: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года N 10-П, Определение Верховного Суда РФ от 3 декабря 2002 года N 93-Г02-23.
Основу нормативного регулирования образованием составляют следующие нормативные акты: Федеральный закон от 22 августа 1996 года №125-ФЗ «О высшем послевузовском профессиональном образовании», Закон РФ от 10 июля 1992 года «3266-1 «Об образовании», Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 года №300 «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки», Приказ Минобрнауки РФ от 3 июля 2006 года №177 «Об утверждении положения о высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации» и другие.
Сравнительно недавно был принят федеральный закон «Об автономных учреждениях», в котором законодатель усиливает позицию государства и его органов в управлении системы образованием. Данный нормативный акт вызвал неоднозначную реакцию, что свидетельствует о необходимость его совершенствования и дальнейшей проработки.
На федеральном уровне управление образованием осуществляют следующие органы.
Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России) было образовано 9 марта 2004 года Указом Президента Российской Федерации N 314. Минобрнауки России были переданы функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности упраздняемого Министерства образования Российской Федерации и функции по принятию нормативных правовых актов в сфере науки упраздняемого Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации, а также функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности преобразуемого Российского агентства по патентам и товарным знакам.
Федеральное агентство по образованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере образования, воспитания, молодежной политики и развития общедоступных образовательных ресурсов. Федеральное агентство по образованию находится в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации.
Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области образования и науки. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки находится в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации.
Федеральное агентство по науке и инновациям является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, включая деятельность федеральных центров науки и высоких технологий, государственных научных центров, уникальных научных стендов и установок, федеральных центров коллективного пользования, ведущих научных школ, национальной исследовательской компьютерной сети нового поколения и информационное обеспечение научной, научно-технической и инновационной деятельности. Федеральное агентство по науке и инновациям находится в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации.
На практике определение и осуществление политики в области образования чаще всего реализуется с помощью принятия целевых программ развития образования субъектов РФ, которые в свою очередь разрабатываются на основе и в соответствии с Федеральной программой развития образования. В качестве примера можно привести ст. 2 Закона Московской области «Об образовании» от 10 июня 2001 г. N 107/2001-ОЗ, согласно которой «организационной основой государственной политики в сфере образования в Московской области является областная целевая программа развития образования, разрабатываемая в соответствии с законодательством Московской области на основе Федеральной программы развития образования с учетом социально-экономических, демографических, культурных, экологических и других особенностей Московской области".
Целевые программы развития образования принимаются на определенный срок, в течение которого предполагается выполнить ряд мероприятий по сохранению, поддержанию и совершенствованию системы образования. На федеральном уровне в настоящее время действует Федеральная программа развития образования, утвержденная Федеральным законом от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ. Общий объем финансирования программы составляет 62 млрд рублей, в том числе 45 млрд рублей бюджетных средств. На 2006 год объем финансирования определен в 7 млрд 847 млн рублей. На основе данной программы субъекты Российской Федерации принимают свои программы развития образования: так, в Ленинградской области Областным законом Ленинградской области от 18.05.2006 №35-оз «О региональной целевой программе «Приоритетные направления развития образования Ленинградской области на 2006-2010 годы». Целевые программы по образованию в регионах занимают солидную долю сред других целевых программ, так, например, в Республике Коми из 9 целевых программ 4 относятся к области образования.
До начала перестройки (до 1985 г.) целевые комплексные программы считались чуть ли не главным средством решения социальных и социально-экономических проблем общества. Достаточно вспомнить многочисленные и разнообразные программы, составляемые и выполняемые на союзном, республиканском и региональном уровнях (продовольственные, жилищные, энергетические, транспортные, охраны природы и здоровья населения). Целевые комплексные программы (их стали называть, просто, программами или целевыми программами) и до сих пор являются одним из основных средств решения федеральных, территориальных и отраслевых проблем. Составляются они и на уровне отдельных предприятий.
Главное достоинство целевых программ заключается в том, что они изначально имеют межотраслевой характер и развивают у руководителей проблемное мышление, увязывая воедино все, что как-то может повлиять на решение проблемы. Основной недостаток целевых программ заключается, на наш взгляд, в том что их разрабатывают обычно сами исполнители, заинтересованные в выполнении определенных работ и получении для этого надежного финансирования из госбюджета. При этом результат реализации целевых программ, как правило, никем не оценивается и не анализируются, что является основной причиной их низкой эффективности.
В настоящее время значительно повысилось внимание к стратегическому планированию социально-экономического развития региона. Программно-целевой метод служит основным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики развития страны и отдельных ее регионов. Целесообразно рассматривать его в качестве одного из основных методов осуществления качественных изменений социально-экономической ситуации, как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Разработка целевой программы - это целенаправленный процесс мобилизации всех возможностей региона. Практика показывает, что целевые программы эффективно используются для управления социально-экономическими процессами в регионах.
В Ленинградской области накоплен большой опыт разработки и реализации региональных целевых программ, а также нормативно-правовая база, регулирующая эти процессы. К таким нормативно-правовым актом относятся: Закон Ленинградской области от 19 февраля 1999 г. N 23-оз «О региональных целевых программах Ленинградской области», Постановление Правительства Ленинградской области от 11 июля 2003 г. N 149 «О Порядке разработки, утверждения и контроля за реализацией региональных целевых программ в Ленинградской области». Кроме того, 18 мая 2006 года принято распоряжение губернатора №317-рг «О стратегическом планировании социально-экономического развития в Ленинградской области». Такая ситуация в полной мере соответствует требованиям, обозначенным в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в части повышения эффективности расходования бюджетных ресурсов. В связи с этим повышается роль целевых программ, как элемента системы стратегического планирования. Реализация целевых программ на территории Ленинградской области в свою очередь должна способствовать успешной реализации национальных проектов, в частности Национального проекта «Образование». Для обеспечения качественного образования, его равной доступности для всех граждан необходима институциональная перестройка системы образования на основе эффективного взаимодействия образования с рынком труда. В связи с этим основным направлением является внедрение новых инновационных проектов и наукоемких технологий, которые в значительно мере повысят конкурентоспособность системы образования.
Актуальность идеи программно-целевого управления в информатизации системы образования заключается в том, что он позволяет:
решать первоочередные проблемы;
выстраивать приоритеты в организационно-управленческой деятельности;
осуществлять управленческую деятельность в соответствии с разработанной программой;
осуществлять мониторинг продвижения к реализации поставленной цели по этапам выполнения программы.
Кроме того, программа имеет точно определенную целевую ориентацию всех входящих в нее мероприятий характеризуется четко выраженными конечными результатами, на основании которых можно сделать об успешности ее реализации. Например, такими показателями могут быть:
количество учителей, владеющих навыками пользователей,
количество учителей-предметников, использующих новые технологии в образовательном процессе,
количество районных конкурсов, семинаров в области информационных технологий и др.
Реализация региональной целевой программы «Информатизация системы образования Ленинградской области на 2002-2006 годы» позволяет сделать вывод о постепенном достижении большинства показателей, планируемых программой.
Положительно то, что реализация программы «Информатизация системы образования Ленинградской области на 2007-2011 годы» уже намечена на последующие годы. Однако для повышения эффективности, с точки зрения комитета экономического развития, необходимо расширение применения принципов комплексности и системности в использовании методов программно-целевого управления.
Целесообразно рассматривать возможности совершенствования программы развития образования и усиления организационной целостности между программами развитие образования и информатизацией системы образования.
Также следует обратить внимание на совершенствование системы оценки эффективности разработки и реализации программы. В Ленинградской области утверждено постановление правительства Ленинградской области от 03.03.2006 г. №54 «Об утверждении методических рекомендаций по оценке эффективности региональных целевых программ в Ленинградской области» и разработаны методические рекомендации по разработке региональных целевых программ в Ленинградской области.
Эту работу следует рассматривать в свете формирования критериев эффективности государственного управления и местного самоуправления вообще.
Мы полагаем, что продолжение данной работы позитивно скажется на ходе столь важного направления как информатизация образования.
От развития образования во многом зависит экономическое и социальное развитие нашей страны в целом. Уровень и качество образования демонстрирует готовность страны к инновациям, интеграции в мировое сообщество. Для страны, которая ориентируется на инновационный путь развития, жизненно важно дать системе образования стимул к движению вперед - это и есть первоочередная задача приоритетного национального проекта «Образование».
Отметим, что продвижение проекта образование основано на двух взаимосвязанных подходах. Во-первых, предстоит выявить возможные «точки роста». Государство будет стимулировать инновационные программы, поощрять лучших учителей, выплачивать гранты талантливым молодым ученым - то есть делать ставку на лидеров и распространять их опыт. Необходимо поощрять тех, кто может и хочет работать, - это касается и учащихся школ, и студентов вузов, и преподавателей. Поддержку получат наиболее эффективные и успешные образовательные практики - чтобы впоследствии они дали обществу примеры качественного образования, обеспечивающего прогресс и профессиональный успех.
Во-вторых, проект предполагает внедрение новых управленческих механизмов. Создание в школах попечительских и управляющих советов, привлечение общественных организаций (советы ректоров, профсоюзы и т.д.) к управлению образованием - вот способы сделать образовательную систему более прозрачной и восприимчивой к запросам общества.
Наконец, значительные изменения коснутся механизмов финансирования образовательных учреждений. Бюджетные средства на реализацию программ развития будут направляться непосредственно в школы, а новая система оплаты труда учителей ориентирована на стимулирование качества и результативности педагогической работы.
Среди основных направлений реализации национального проекта «Образование» следует выделить:
Стимулирование образовательных учреждений (вузов и школ), активно внедряющих инновационные образовательные программы <https://www.rost.ru/education/education_doc_5.doc>. В рамках этого направления в 2006 году на конкурсной основе не менее 10 вузов получат гранты в размере от 200 до 500 млн рублей и три тысячи школ получат дополнительное финансирование в размере 1 млн рублей каждая.
Информатизация образования. За два года школы, не имеющие доступа к Интернету, получат качественное подключение к Глобальной сети.
Поддержка инициативной и талантливой молодежи. Ежегодно 2,5 тыс. молодых людей - победителей всероссийских олимпиад и конкурсов - будут выделяться именные гранты по 60 тыс. рублей.
Организация начального профессионального образования для военнослужащих <https://www.government.gov.ru/data/news_text.html?he_id=103&news_id=20049>, проходящих военную службу по призыву и по контракту.
Формирование сети национальных университетов и бизнес-школ. Цель создания национальных университетов - комплексное кадровое и научное обеспечение перспективного социально-экономического развития регионов. Сверхзадача новых бизнес-школ - подготовка управленческих кадров мирового уровня.
Дополнительное вознаграждение за классное руководство. Для осуществления доплат классным руководителям <https://www.rost.ru/education/education_doc_6.doc> из федерального бюджета в бюджеты субъектов федерации предусмотрены ежеквартальные перечисления средств <https://www.rost.ru/projects/education/ed1/ed15/education/education_doc_7.doc> из расчета 1 тыс. рублей в месяц в классе наполняемостью 25 и более человек для городской местности и 14 и более человек для сельской местности, в классе с меньшей наполняемостью - с учетом уменьшения размера вознаграждения пропорционально численности обучающихся.
Поощрение лучших учителей <https://www.rost.ru/education/education_doc_11.doc>. Ежегодно 10 тыс. учителей, достигших востребованного и признанного обществом уровня педагогической работы, будут выбираться путем открытого конкурса и общественной экспертизы <https://www.rost.ru/education/education_doc_9.doc>. Победители региональных конкурсов получат поощрения размером 100 тыс. рублей.
Поставка школьных автобусов в сельские территории. До конца 2006 года планируется закупка автобусов на общую сумму 1,0 млрд рублей. Количество автобусов в настоящее время уточняется.
Оснащение школ дотационных регионов учебным оборудованием.
Успешная реализация проекта позволит обеспечить системные изменения по основным направлениям развития образования России, а также будет эффективно содействовать становлению институтов гражданского общества и современного образовательного менеджмента.