Организационные аспекты управления образованием в РФ направлены, прежде всего, на организацию качественного образования. Эффективность исследований по оценке качества образования в основном зависит от того, что понимается под качеством образования. Это понятие трактуется различными исследователями довольно неоднозначно.
В сложившейся ситуации можно выделить три основных подхода к оценке качества образования. Первый - теоретический, в рамках которого изучение проблемы идет по пути теоретико-методологического исследования. При этом иногда явно не просматриваются пути перехода от теоретического уровня к практическим разработкам методики оценки качества и внедрения ее в учебный процесс.
Второй, практический подход, подразумевает, что его представители идут по пути создания средств (например, контроля) для оценки подготовки обучаемых, не задумываясь о концептуальных составляющих исследования.
Представители третьего направления сочетают в проводимых исследованиях теоретико-методологическую и практическую составляющие. Они идут по самому трудному пути, однако именно такой подход к данной проблеме наиболее приемлем.
Однако до настоящего времени не разработана и не утверждена единая научно-обоснованной система показателей качества подготовки обучаемых, так же, как и не существует единой общепринятой и утвержденной системы оценки качества образования.
Таким образом, «качество образования» невозможно определить однозначно: это многоаспектное и многопараметрическое понятие.
При рассмотрении понятия «качество образования» следует учитывать ряд моментов. Под «качеством» в обобщенном смысле понимается совокупность свойств предмета удовлетворять определенным потребностям. Следовательно, качество - комплексная характеристика. «Качество» имеет структуру. Это совокупность свойств объекта управления, взаимосвязанных и взаимоподчиняющихся, т.е. иерархия характеристик и показателей в состоянии того объекта, которые подлежат анализу и оценке. Каждое свойство объекта (например, выпускника школы как главного результата) может быть измерено количественными показателями: уровни, коэффициенты, проценты, баллы, динамика показателей по ступеням обучения.
По определению профессора Э. Короткова, - «Качество образования … - это комплекс характеристик профессионального сознания, определяющих способность специалиста успешно осуществлять профессиональную деятельность в соответствии с требованиями экономики на современном этапе развития».
Однако, проанализированные методики оценки качества образования, как и само понятие «качество образования», представляемые различными авторами, на наш взгляд, далеки от совершенства и фактически не учитывают вышесказанное.
Многие авторы определяют качество образования как качество функционирования системы образования. Однако некоторые специалисты трактуют его как достижение обучающимися заданного (нормативного) уровня обучения (подготовленности).
Отсюда, одну из основных проблем высшего образования разработчики современной государственной политики России в области образования связывают с необходимостью достижения и превышения требований государственных образовательных стандартов высшего профессионального образования. Более того, завершенность процесса стандартизации в вузах напрямую связывают с сертификацией соответствия предоставляемых образовательных услуг указанным государственным стандартам.
В этой связи следует отметить, что требования к выпускникам вузов и критерии их оценки должны содержаться в государственных образовательных стандартах (ГОС). Однако, если минимальные требования (набор дисциплин и примерное их содержание) в какой-то степени в них сформулированы, то критериев оценки соответствия выпускников этим требованиям нет.
Подтверждением приверженности этому методическому несоответствию служат подходы, закладываемые в концепцию создания комплексной системы управления качеством подготовки специалистов. Ее построение связывается с решением трех взаимосвязанных задач:
формирование эталона качества;
сравнение достигнутого уровня подготовки с эталоном и на этой основе оценка качества;
выработка управляющих воздействий с целью минимизации обнаруженных отклонений.
Очевидно, в этом случае оценка качества системы управления образованием производится на основе представлений об эталоне качества подготовки специалиста.
Региональная система управления качеством образования может быть представлена в виде иерархии уровней управления: регионального - субрегионального - локального. Под управлением качеством понимается взаимодействие субъектов образования, направленное на изменение проявлений свойств качества образования в интересах человека, общества, государства.
Необходимость управления качеством образования на региональном уровне основана на следующих постулатах. В регионе продолжает действовать устаревший принцип управления, когда администрация решает возникающие проблемы, не пытаясь исправлять процессы, порождающие эти проблемы. Это классический прием управления. Улаживание проблем никогда не будет улучшать качество чего-либо, потому что обычно этот процесс имеет дело со следствием, а не с причиной.
Стратегическое управление качеством должно изменить ситуацию, ориентируя руководителей системы образования в регионе на улучшение динамики движения к заданным целям. Концентрируя внимание на процессах, можно улучшать качество образования на протяжении длительного времени. Примерами процессов можно считать: переподготовку преподавателей, чтение лекций, подготовку методических пособий и т.д. Необходимо сравнивать показатели качества этих процессов каждый год.
Управление качеством образования направлено на решение ключевой проблемы: сокращение существенного несоответствия между реальными и востребованными образовательными результатами. Это несоответствие существует всегда, однако оно может быть большим или меньшим и зависит от того, насколько своевременно и адекватно реагируют школы на изменения внешней среды и потребности местного сообщества.
Для сокращения этого несоответствия региональная система контроля качества образования должна быть превращена в систему управления качеством.
Активное привлечение общественности в сферу образования, распределение ответственности за результаты образования между заинтересованными субъектами может обеспечить механизм государственно-общественного управления качеством образования. Под механизмом управления качеством образования понимается отчужденные от конкретных носителей и условий технологии взаимодействия школы и потребителей, включая содержательное наполнение описываемых процессов, а также институционально оформленные субъекты этого взаимодействия.
Можно предложить следующие сферы в регионах, в которых планируется провести значимые преобразования для повышения эффективности управления качеством образования на уровне региона.
Проектируемые преобразования в регионах можно осуществить в области:
Управления образованием. Существующая система управления не обеспечивает сокращения разрыва между реальными и ожидаемыми образовательными результатами, поскольку ориентирована, прежде всего, на контроль соответствия результатов образования требованиям государственного образовательного стандарта. Согласно Закону РФ «Об образовании» государственные стандарты меняются один раз в десять лет, поэтому осуществление только этого аспекта управления качеством образования не обеспечивает необходимого развития содержания образования.
Системы повышения квалификации. Необходимо изменить как содержание, так и технологии обучения руководителей образовательных учреждений. Для обеспечения необходимого качества образования руководители должны овладеть технологиями стратегического планирования и управления персоналом и обеспечивать управление образовательным учреждением, направленное на удовлетворение потребностей основных заказчиков на образование. Кроме того, необходимо обучению PR - деятельности, фандрайзингу и т.п. Учреждения и потенциал системы повышения квалификации будут использоваться для обучения социальных партнеров сферы образования, проведения семинаров для лидеров общественных организаций, представителей попечительских советов образовательных учреждений.
Региональной нормативной и правовой базы, регламентирующей деятельность общеобразовательных школ. Существующее региональное законодательство не позволяет родительской, педагогической общественности реально влиять на организацию образовательного процесса и содержание образования в конкретной школе, что значительно осложняет участие общественности в управлении качеством образования.
Практики тиражирования инноваций в системе общего среднего образования в регионе. Предполагается сформировать региональные команды трансляторов новой практики управления качеством образования, которые в настоящее время в системе образования региона отсутствуют.
Содержания общего среднего образования. Предполагается разработка и согласование с местным сообществом регионального компонента государственного образовательного стандарта, ориентированного на формирование у учащихся необходимых социальных компетенций.
Управление развитием образования в качестве важнейшей составной части требует создания систем мониторинга качества образования как в общенациональном масштабе, так и в разрезе регионов страны.
Организационное управление образованием РФ осуществляется за счет аккредитации и лицензирования учебных заведений, которое осуществляет ФГУ "Национальное аккредитационное агентство в сфере образования (Росаккредагентство)"
Основные направления деятельности Национального аккредитационного агентства:
оперативное информационное обслуживание системы государственной регламентации (лицензирования, аттестации и государственной аккредитации);
анализ, систематизация и обобщение результатов государственной аккредитации;- выполнение научных и научно-методических исследований по совершенствованию программного, аналитического и методического обеспечения системы государственной регламентации;
формирование единого программно-информационного комплекса государственной регламентации;
разработка и модификация технологии оценки качества подготовки «Камертон»;
проведение семинаров, совещаний и других мероприятий по вопросам оценки деятельности образовательных учреждений;
предоставление информационно-методических и консалтинговых услуг образовательным организациям, анализ деятельности образовательной организации с позиций требований государственной аккредитации;- научно-методическое и информационное содействие государственным органам управления образованием министерств и ведомств или субъектов Федерации в решении возложенных на них задач по государственной аккредитации находящихся в их ведении государственных образовательных учреждений;
разработка организационно-методической и нормативной документации государственной регламентации учреждений профессионального образования;
сопровождение и модификация программного и информационного обеспечения системы государственной регламентации;- подготовка по заказам органов управления образованием аналитических материалов по вопросам государственной регламентации учебных заведений высшего и среднего профессионального образования.
Лицензирование образовательной деятельности в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 г. № 277 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности».
В нем устанавливается порядок лицензирования образовательной деятельности образовательных учреждений и образовательных организаций, созданных в иных организационно-правовых формах, а также научных организаций, реализующих в соответствии с законодательством Российской Федерации основные и (или) дополнительные образовательные программы, а также программы профессиональной подготовки (далее соответственно - образовательные учреждения, научные организации).
Действие Положения не распространяется на образовательные учреждения, реализующие образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, - образовательные учреждения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области внешней разведки, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, а также на федеральные государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования, реализующие образовательные программы высшего профессионального образования на основе самостоятельно устанавливаемых ими образовательных стандартов и требований.
Лицензирующий орган осуществляет проверку полноты и достоверности представленных сведений о соискателе лицензии, а также проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий.
Лицензия выдается лицензирующим органом на основании заключения экспертной комиссии.
Экспертная комиссия создается лицензирующим органом не позднее чем через 20 дней с даты регистрации и принятия к рассмотрению заявления и прилагаемых к нему документов.
Лицензия выдается на срок, не превышающий 6 лет.
Лицензия может быть выдана на меньший срок по заявлению соискателя лицензии (лицензиата), согласованному с учредителем, а также в случаях, предусмотренных пунктом 34 Положения.
Не допускается: передача лицензии другому юридическому лицу;
осуществление образовательной деятельности филиала при отсутствии сведений о нем в лицензии юридического лица, структурным подразделением которого является филиал.
За ведение образовательной деятельности без лицензии, в том числе в филиалах, образовательные учреждения и научные организации несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 г. № 522 утверждено Положение о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций, устанавливающее порядок государственной аккредитации:
а) для образовательных учреждений и образовательных организаций, созданных в иных организационно-правовых формах, реализующих в соответствии с законодательством Российской Федерации основные образовательные программы дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования, послевузовского профессионального образования и (или) дополнительные образовательные программы, в отношении которых установлены федеральные государственные образовательные стандарты или федеральные государственные требования, а также образовательных учреждений, реализующих военные профессиональные образовательные программы (далее - образовательные учреждения);
б) для научных организаций, реализующих образовательные программы послевузовского профессионального образования и дополнительные профессиональные образовательные программы, в отношении которых установлены федеральные государственные требования (далее - научные организации).
Действие вышеуказанного Положения не распространяется:
а) на образовательные учреждения, реализующие военные профессиональные образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, и находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области внешней разведки, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны;
б) на федеральные государственные образовательные учреждения, реализующие образовательные программы высшего профессионального образования на основе образовательных стандартов и требований, устанавливаемых ими самостоятельно.
Государственная аккредитация проводится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим управление в сфере образования, в соответствии с их компетенцией по заявлению о проведении государственной аккредитации, представленному образовательным учреждением или научной организацией, согласованному с учредителем (учредителями).
Государственная аккредитация образовательных учреждений и научных организаций, включая их филиалы, проводится по всем реализуемым ими основным и (или) дополнительным образовательным программам.
Аккредитационный орган субъекта Российской Федерации проводит государственную аккредитацию образовательных учреждений и научных организаций, а также их филиалов, за исключением образовательных учреждений и научных организаций, государственная аккредитация которых отнесена к компетенции уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
Аккредитационный орган субъекта Российской Федерации, проводящий государственную аккредитацию образовательного учреждения, имеющего в своем составе филиалы, расположенные на территории иных субъектов Российской Федерации, организует проведение государственной аккредитации его филиалов во взаимодействии с аккредитационными органами субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены такие филиалы.
Для проведения государственной аккредитации образовательные учреждения и научные организации представляют в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти или аккредитационный орган субъекта Российской Федерации заявление о проведении государственной аккредитации, согласованное с учредителем (учредителями), c приложением документов, необходимых для проведения государственной аккредитации. Перечень документов, формы, порядок их представления и рассмотрения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.
Государственная аккредитация образовательного учреждения или научной организации включает в себя установленную законодательством Российской Федерации экспертизу соответствия содержания и качества подготовки выпускников образовательного учреждения или научной организации федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям, экспертизу соответствия реализуемых образовательным учреждением образовательных программ различных уровня и направленности федеральным государственным требованиям, а также экспертизу показателей деятельности образовательного учреждения, необходимых для определения его вида или категории.
Государственная аккредитация ранее аккредитованного образовательного учреждения для установления иного государственного статуса в период действия свидетельства включает в себя экспертизу показателей деятельности образовательного учреждения, необходимых для определения его вида и категории.
Кроме того, для организационного управления сферой образования в РФ разрабатываются государственные образовательные стандарты.
Государственный образовательный стандарт создает условия для поддержания качества образования в Российской Федерации не ниже международного уровня путем постоянного соотнесения с образовательными стандартами стран, занимающих ведущее положение в международных рейтингах.
Государственный стандарт общего образования - это нормы и требования, определяющие обязательный минимум содержания основных образовательных программ образования, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, уровень подготовки выпускников образовательных учреждений, а также основные требования к обеспечению образовательного процесса (в том числе к его материально-техническому, учебно-лабораторному, информационно-методическому, кадровому обеспечению).
На основе стандарта разрабатываются конкретные образовательные программы, его реализующие; разрабатываются учебно-методические комплексы, по которым можно реализовывать образовательные программы; строится система контроля (в стандарте указывается минимальный уровень содержания, который учебное заведение должно предоставить учащимся, и границы максимальных требований, которые могут предъявляться учащимся) (см. рис. 1).
Рис. 1 - Практическая реализация государственных образовательных стандартов в образовательном процессе
Государственные образовательные стандарты существуют на всех ступенях образования. Они устанавливают нормативы для общего, начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального, послевузовского образования.
Государственные образовательные стандарты не являются раз и навсегда застывшими образованиями. Время предъявляет новые требования, меняется жизнь, меняются информационные потоки, поэтому и необходимо разработать новые модели стандартов, ориентированные на будущее.