Создание налоговой полиции стало необходимым условием формирования эффективной федеральной налоговой системы. Наряду с Государственным таможенным комитетом, Федеральной службой по валютному и экспортному контролю, подразделениями по борьбе с экономическими преступлениями Министерства внутренних дел, налоговая полиция является частью сил, обеспечивающих экономическую безопасность Российской Федерации.
Правовое положение налоговой полиция в системе правоохранительных органов определяется комплексом норм, предусматривающих цели, задачи и принципы деятельности подразделений
налоговой полиции, ее основные и факультативные функции. Сюда же относятся правовые предписания, которые регламентируют порядок формирования органов налоговой полиции, вопросы линейной и функциональной подчиненности, процедуры деятельности, а также компетенцию этих органов.
Таким образом, правовое положение налоговой полиции закрепляется всей совокупностью нормативных актов, регламентирующих отношения, обязательным участником которых является налоговая полиция.
К числу таких актов относится, прежде всего, Конституция Российской Федерации. Содержащиеся в ряде статей Основного Закона нормы носят базисный, основополагающий характер как для формирования органов налоговой полиции на федеральном или региональном уровне, так и для их эффективного функционирования. Достаточно в этой связи назвать нормы, гарантирующие единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, равенство различных форм собственности, обязанность платить установленные законом налоги и сборы и т. д. Каждое из этих положений находит конкретное воплощение в законах и подзаконных актах, регламентирующих различные стороны организации и деятельности органов налоговой полиции. Ведущими нормативными актами, определяющими правовые основы, принципы организации и деятельности, систему и структуру органов налоговой полиции, являются
Налоговый кодекс РФ и Закон РФ “О федеральных органах налоговой полиции”.
В статье 1 Закона о налоговой полиции прямо говорится, что федеральные органы налоговой полиции являются правоохранительными органами. Их деятельность строится на принципах законности, уважения прав и свобод человека и гражданина, подконтрольности и подотчетности высшим органам законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, сочетании гласных и негласных форм и методов. Вместе с тем анализ закона и подзаконных актов позволяет сделать вывод, что перечень основополагающих начал деятельности органов налоговой полиции не исчерпывается названными. Необходимо указать по меньшей мере еще на два принципиальных положения, которые характеризуют сущностные моменты этой деятельности. Прежде всего это принцип официальности (от латинского ex officio - по должности, по обязанности). Его суть выражается в том, что органы налоговой полиции выполняют возложенные на них обязанности, не будучи связанными волей и желанием заинтересованных лиц. Публичный (официальный) характер функций налоговой полиции находит свое проявление в том, что она вправе осуществлять по собственной инициативе повторные и контрольные проверки налогоплательщиков после проверок, проведенных должностными лицами Государственной налоговой службы Российской Федерации, выступая в качестве органа дознания, возбуждать уголовные дела, производить следственные действия и т. д.
Другой принцип деятельности налоговой полиции может быть сформулирован как принцип совмещения административных и процессуальных функций. Почти аналогичные права и обязанности имеет оперуполномоченный подразделений по борьбе с экономической преступностью органов милиции. Однако сотрудник милиции не вправе, например, самостоятельно провести проверку (ревизию) и на основе им же сформулированных выводов возбудить уголовное дело, провести дознание и следствие. Сотрудник же налоговой полиции выступает и как налоговый инспектор, т. е. специалист по производству документальных ревизий и иного рода проверок, и как лицо, производящее дознание и следствие. Такой подход зафиксирован в действующем законодательстве.
Место налоговой полиции в системе правоохранительных органов определяется не только схожестью отдельных ее задач с задачами других органов власти, в частности отдельных служб милиции, таможенного контроля, но и тождественностью приемов и методов их решения. Достаточно указать, что сотрудник налоговой полиции, как и оперативные работники милиции, вправе производить оперативно-розыскные мероприятия, возбуждать уголовные дела, относящиеся к их подследственности, производить дознание, следствие, розыск лиц, подозреваемых в совершении преступлений и т. д. Однако, если оперативные аппараты уголовного розыска и ОБЭП вправе осуществлять оперативно-розыскные мероприятия и возбуждать уголовные дела, подследственные следователям органов внутренних дел и прокуратуры, органы налоговой полиции полномочны вести оперативно-розыскную работу с целью выявления только налоговых преступлений. Обнаружение при этом других преступлений влечет за собой передачу соответствующей информации в те правоохранительные органы, в компетенцию которых они входят. В подобном положении находятся органы дознания таможенной службы. Оперативную работу и дознание они ведут по делам, отнесенным таможенным кодексом Российской Федерации к их компетенции. Вполне может случиться так, что по некоторым категориям уголовных дел, в частности по делам о незаконных валютных операциях, интересы налоговой полиции и таможенной службы пересекаются. В соответствии с действующим законодательством и те, и другие наделены полномочиями по валютному контролю.
Как и милиция, налоговая полиция, являясь по своему характеру и функциям правоохранительным органом, одновременно представляет собой элемент системы органов исполнительной власти. И хотя об этом прямо не говорится в Законе о налоговой полиции, такой вывод вытекает из анализа норм, регулирующих процедуру формирования системы и структуры федеральных органов налоговой полиции, порядок назначения и освобождения от должностей руководителей Федеральной службы налоговой полиции. Необходимо отметить еще одно важное обстоятельство, которое ставит налоговую полицию по своему правовому статусу в один ряд с такими правоохранительными органами, как милиция, Федеральная служба безопасности. Таможенная служба. Речь идет о возможности применения ее сотрудниками мер принуждения при осуществлении предоставленных им полномочий. Это не означает, что реализация любого права сотрудника налоговой полиции связана с применением насилия. В правоохранительной деятельности сама потенциальная возможность применения принуждения служит достаточной гарантией выполнения законных требований должностного лица.
К подзаконным актам, определяющим различные элементы правового положения налоговой полиции в системе правоохранительных органов, необходимо отнести Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации 20 мая 1993 года. Из содержания положения можно видеть, что принципы прохождения службы, ее правовые основы, многие права и обязанности налоговой полиции и структурных подразделений органов внутренних дел совпадают. И это не случайно, поскольку и те и другие решают в конечном счете общие задачи, при том) что налоговая полиция действует в сфере финансово-экономической деятельности предприятий, организаций и частных лиц, связанной с налогами и другими обязательными платежами.
Об особом положении органов налоговой полиции в системе исполнительной власти говорит и тот факт, что к кандидатам на поступление на службу в эти органы предъявляются особые требования. Здесь выше, чем в других органах внутренних дел возрастной ценз - 20 лет. Наличие у гражданина в прошлом судимости (даже погашенной) исключает возможность поступления на службу в налоговую полицию. Близкие родственники здесь не вправе проходить службу в одном подразделении, если она связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью. Сотруднику налоговой полиции категорически запрещено заниматься какой бы то ни было предпринимательской деятельностью, а также быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором указанные лица состоят на службе. Исключением является творческая, научная и педагогическая деятельность. Однако чтобы трудиться и в этих сферах, нужно получить специальное разрешение руководителя органа налоговой полиции.
В соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации “О порядке введения в действие Закона Российской Федерации “О федеральных органах налоговой полиции” № 4990-1 от 20 мая 1993 года Правительство Российской Федерации приняло ряд нормативных актов, направленных на формирование структур налоговой полиции в центре и на местах. В частности, 11 октября 1993 года Совет Министров Российской Федерации утвердил Положение о Департаменте налоговой полиции Российской Федерации и перечень должностей, по которым присваиваются специальные звания. В Положении почти текстуально повторяются задачи, сформулированные в статье 2 Закона о налоговой полиции. В соответствии с этим Законом и Положением о Департаменте налоговой полиции центральный аппарат и подразделения на местах обязаны:
– выявлять, предупреждать и пресекать налоговые преступления и правонарушения;
– обеспечивать безопасность деятельности государственных налоговых инспекций, защищать их сотрудников от противоправных посягательств. При исполнении служебных обязанностей;
– предупреждать, выявлять и пресекать коррупцию в налоговых органах
Задачи по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений решаются путем организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий, возбуждения уголовных дел и их расследования в форме дознания и следствия, розыска лиц, совершивших налоговые преступления или подозреваемых в их совершении, принятия мер к возмещению нанесенного государству ущерба. Причем проведение оперативно-розыскных мероприятий должно соответствовать Закону Российской Федерации “ Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации” и ведомственным нормативным актам. Уголовные дела могут возбуждаться при наличии порода и достаточных оснований, указывающих на признаки налогового преступления. Неотложные следственные действия производятся только специально на то уполномоченными субъектами, имеющими право выступать в качестве лиц, производящих дознание и следствие. Розыск преступников может осуществляться как собственными силами” так и с привлечением сил и средств Министерства внутренних дел. Что же касается возмещения ущерба, причиненного государству преступными деяниями, то здесь налоговая полиция вправе проводить и оперативно-розыскные, и уголовно-процессуальные действия при условии, что уголовное дело уже возбуждено.
Система органов налоговой полиции строится по администратативно территориальному принципу и состоит из трех звеньев.
Основным звеном системы являются органы налоговой полиции городов и районов в городах Москве и Санкт-Петербурге, а также районные и межрайонные отделы (отделения) управлений налоговой полиции республика составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов. В Законе о налоговой полиции они отнесены к местным органам.
Во второе звено (территориальные органы) входят органы налоговой полиции республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Возглавляет систему Федеральная служба налоговой полиции РОССИЙСКОЙ Федерации на правах государственного комитета Российской Федерации.
Руководит Федеральной службой налоговой полиций директор (в ранге председателя государственного комитета Российской Федерации), который назначается на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации. Первый заместитель директора и заместители директора назначаются и освобождаются от должности Правительством Российской Федерации по представлению директора Федеральной службы налоговой полиции.
Внутренняя структура каждого из подразделений определяется основными направлениями деятельности и штатной численностью аппарата. Практически во всех управлениях и отделах реализуется линейно- территориальный принцип организации работы.
Административную деятельность налоговой полиции принято делить на внутриорганизационную и внешнюю. Первая включает вопросы организации работы в органах налоговой полиции, оперативное руководство, планирование, текущий и итоговый контроль, подбор, расстановку, подготовку и переподготовку кадров и т. д. Внутриорганизационная деятельность направлена на совершенствование организации работы органов налоговой полиции, создание оптимальных условий для решения стоящих перед ними задач. Компетенция субъектов внутриорганизационной деятельности определяется Законом о налоговой полиции и подзаконными актами, в частности Положением о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации, ведомственными приказами, инструкциями и наставлениями. Так, круг полномочий директора Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации определяется статьей 8 Закона “О Федеральных органах налоговой полиции”, где говорится, что он “организует деятельность Федеральной службы и его коллегии...определяет функциональные обязанности своих заместителей и руководителей структурных подразделений Федеральной службы, …назначает на должность и освобождает от должности руководителей и работников Федеральной службы...” и т.д. В Положении о Департаменте налоговой полиции Российской Федерации круг его полномочий по внутриорганизационной деятельности расширяется и детализируется.
Аналогичные по характеру полномочия имеют руководители республиканских, краевых, областных и т.п. управлений (отделов) налоговой полиции. Следует подчеркнуть, что внутриорганизационная деятельность осуществляется руководящим звеном подразделений всех уровней, тогда как внешняя административная деятельность обеспечивается главным образом оперативными сотрудниками аппаратов управлений и отделов налоговой полиции республики, края, области, города.
В рамках предоставленных полномочий сотрудники налоговой полиции вправе пользоваться при исполнении служебных обязанностей правами должностных лиц налоговых органов и агентов валютного контроля. Так же как и налоговые инспекторы, они вправе производить на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на различных формах собственности (включая совместные предприятия) документальные проверки финансово-экономической деятельности. Эти сотрудники имеют право получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, составляющим в соответствии с законом коммерческую тайну. Кроме этого, сотрудники налоговой полиции могут приостанавливать операции налогоплательщиков по статьям в банках и кредитных учреждениях на срок до одного месяца в случаях не предоставления документов, связанных с исчислением и уплатой налогов, беспрепятственно входить в любые производственные, складские, торговые и иные помещения, используемые налогоплательщиками для извлечения дохода, обследовать их. Сотрудник налоговой полиции вправе входить и в жилые помещения, если они одновременно используются для предпринимательской деятельности. В тех случаях, когда помещение обследуется вопреки воле проживающих в нем лиц, об этом в течение 24 часов должен быть уведомлен прокурор.
В пункте 7 статьи 11 Закона “О налоговой полиции” закреплено право “проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения”. Это право нельзя толковать расширительно, в том смысле, что сотрудник налоговой полиции вправе проверять документы у гражданина, подозреваемого в совершении любого преступления или административного проступка. Комплекс полномочий, предоставленных сотрудникам налоговой полиции, предопределен задачами, стоящими перед этим ведомством. А главная задача органов налоговой полиции - борьба с налоговыми правонарушениями, а не с правонарушениями вообще. Вот почему документы у граждан и должностных лиц проверяются только в тех случаях, когда те подозреваются в совершении налогового преступления или иного правонарушения.
Закон предоставляет сотрудникам налоговой полиции право использовать в случаях, не терпящих отлагательства, средства связи и транспортные средства, принадлежащие предприятиям, учреждениям и организациям или общественным объединениям, для предотвращения налоговых поступлений, преследования и задержания лиц, совершивших налоговые преступления или подозреваемых в их совершении.
В рамках административной деятельности в компетенцию сотрудника налоговой полиции входит право составлять протоколы об административных правонарушениях в пределах установленных законом полномочий, осуществлять административное задержание и другие меры, предусмотренные законодательством.