Глава 1. Общие положения
Статья 1. Следственный комитет Российской Федерации
1. В части 1 рассматриваемой статьи содержится определение Следственного комитета, включающее в себя ряд его признаков как государственного органа.
Во-первых, это федеральный государственный орган. Его деятельность в пределах предоставленных полномочий осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Во-вторых, он осуществляет полномочия в сфере уголовного судопроизводства в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок уголовного судопроизводства в Российской Федерации устанавливается УПК РФ, который и определяет компетенцию Следственного комитета в обозначенной сфере. Реализуя свои полномочия в сфере уголовного судопроизводства, Следственный комитет в лице своих должностных лиц выполняет ряд уголовно-процессуальных функций.
Прежде всего, это - осуществление уголовного преследования от имени государства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения. При этом уголовным преследованием является осуществление в уголовном судопроизводстве стороной обвинения деятельности в отношении подозреваемого и обвиняемого по установлению факта совершения ими преступления и виновности в нем. К стороне обвинения относятся такие должностные лица Следственного комитета, как следователь, следователь-криминалист и руководитель следственного органа.
Следующая функция - производство предварительного расследования, под которым понимается осуществление в установленном УПК РФ порядке следователем, следователем-криминалистом, руководителем следственного органа соответствующей назначению уголовного судопроизводства процессуальной деятельности по установлению подлежащих доказыванию и иных имеющих значение для уголовного дела обстоятельств, осуществлению уголовного преследования лица, совершившего преступление, а также принятию мер к обеспечению производства по делу и прав его участников, к возмещению причиненного преступлением ущерба.
Кроме того, сюда входит функция процессуального контроля деятельности следственных органов Следственного комитета и их должностных лиц. Сущность этой уголовно-процессуальной функции заключается в обеспечении путем контроля законности процессуальной деятельности должностных лиц следственных органов при расследовании преступлений, соблюдения прав и свобод человека и гражданина при ее осуществлении. Выполнение данной функции присуще руководителю следственного органа.
Следует отметить, что уголовно-процессуальным законом следователь, следователь-криминалист, руководитель следственного органа наделены конкретным кругом полномочий в целях осуществления указанных уголовно-процессуальных функций.
Перечисленные функции, в свою очередь, раскрывают конкретное социальное содержание Следственного комитета как государственного органа, являющегося неотъемлемой частью единого государственного организма.
Вместе с тем ряд других признаков, присущих Следственному комитету как государственному органу, содержится и в некоторых иных нормах комментируемого закона.
Так, часть 3 рассматриваемой статьи закрепляет, что руководит деятельностью Следственного комитета Президент Российской Федерации, что выражается в его полномочиях по назначению на должность и освобождению от должности Председателя Следственного комитета, его первого заместителя и заместителей, а также по решению ряда организационных вопросов его деятельности, как то: утверждение Положения о Следственном комитете, издание правовых нормативных актов, определяющих его полномочия и установление его штатной численности.
В части 1 статьи 5 комментируемого закона закреплен признак централизации системы следственных органов и учреждений Следственного комитета, основанный на принципе подчинения нижестоящих руководителей вышестоящим и Председателю Следственного комитета.
Таким образом, Следственный комитет - это единая федеральная централизованная система следственных органов и учреждений, осуществляющих в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства и иные полномочия, в том числе установленные нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.
Вместе с тем следует отметить, что законодательно не разрешен однозначно вопрос о том, относится ли Следственный комитет к исполнительной власти, власти президентской либо представляет собой совершенно отдельную и самостоятельную ветвь власти. Нет единого мнения и в научной среде. К примеру, ряд ученых полагают, что государственно-правовая природа Следственного комитета позволяет отнести его к органам исполнительной власти, что, по их мнению, должно найти законодательную регламентацию в ближайшее время*(1). Другие считают, что Следственный комитет является отдельной и самостоятельной ветвью власти.
На наш взгляд, государственно-правовая природа Следственного комитета позволяет отнести его к президентской власти, поскольку, во-первых, его деятельностью руководит Президент Российской Федерации; во-вторых, он обладает властно-распорядительными полномочиями по отношению к деятельности Следственного комитета: путем издания нормативных правовых актов определяет его полномочия, назначает Председателя Следственного комитета, его заместителей и ряд других руководителей следственных органов и их подразделений и освобождает их от должности; в-третьих, Председатель Следственного комитета подотчетен и подконтролен Президенту Российской Федерации.
2. В части 2 комментируемой статьи речь идет об осуществлении Следственным комитетом и иных полномочий, помимо полномочий в сфере уголовного судопроизводства. К таким полномочиям согласно Положению о Следственном комитете Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 14.01.2011 N 38 (далее - Положение о Следственном комитете), относятся следующие виды деятельности:
криминалистическая деятельность;
судебно-экспертная и ревизионная деятельность;
инспекторская деятельность;
правотворчество;
международное сотрудничество;
обеспечение собственной деятельности;
представительство;
обеспечение собственной безопасности;
взаимодействие с общественностью.
Рассмотрим каждое из перечисленных выше полномочий более подробно.
Во-первых, сюда относится криминалистическая деятельность, содержание которой составляет внедрение в следственную практику достижений науки, техники и положительного опыта, рекомендаций криминалистической тактики и методики, а также их совершенствование с учетом складывающейся практики раскрытия и расследования преступлений.
Во-вторых, - осуществление судебно-экспертной и ревизионной деятельности, то есть производство уполномоченными на то подразделениями Следственного комитета (Главным управлением криминалистики Следственного комитета и подразделениями криминалистики в нижестоящих следственных органах) судебных экспертиз и ревизий.
При этом судебно-экспертная деятельность заключается в получении новых данных об обстоятельствах, имеющих значение для предварительного расследования, путем проведения исследования экспертом, имеющим специальные познания в науке, искусстве, технике, ремесле.
Ревизионная деятельность представляет собой систему контрольных мероприятий по документальной и фактической проверке обоснованности совершенных интересующей орган расследования организацией хозяйственных и финансовых операций в ревизуемом периоде или достигнутых результатов ее финансово-хозяйственной деятельности.
В-третьих, Следственный комитет осуществляет инспекторскую деятельность, заключающуюся в проверке его вышестоящими подразделениями деятельности нижестоящих следственных органов и учреждений. Такие проверки могут быть комплексными и целевыми, плановыми и внеплановыми. Комплексной проверкой охватывается вся деятельность конкретного следственного органа, целевой - отдельные направления его работы, плановые - проводятся в соответствии с планом работы, внеплановые - по мере необходимости и на основании решения Председателя Следственного комитета или иного вышестоящего по отношению к проверяемому органу руководителя.
В-четвертых, в полномочия Следственного комитета входит правотворческая деятельность, выражающаяся в разработке и представлении в установленном порядке Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Правоприменительная инициатива Следственного комитета основывается на результатах обобщения практики применения законодательства Российской Федерации и анализа реализации полномочий государственной политики в сфере уголовного судопроизводства и по иным направлениям в установленных сферах деятельности.
В содержание этого же полномочия включается принятие по поручению Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации участия в проведении правовой экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, относящихся к сфере деятельности Следственного комитета.
Сюда же следует отнести и правомочие по изданию нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности, за исключением тех, которые регулируются федеральными конституционными и федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства России.
В-пятых, Следственный комитет правомочен участвовать в международном сотрудничестве, что находит свое выражение во взаимодействии с компетентными органами иностранных государств, заключении с ними соглашений, сотрудничестве с международными организациями согласно международным договорам и в участии в разработке международных договоров Российской Федерации в относящейся к компетенции сфере деятельности.
В-шестых, осуществление обеспечительных полномочий собственной деятельности, состоящих из выполнения функций: главного распорядителя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета и источников финансирования, а также государственного заказчика; субъекта бюджетного планирования; материально-технического и финансового снабжения деятельности своих следственных органов и учреждений.
В-седьмых, Следственный комитет осуществляет представительские полномочия, заключающиеся в организации и осуществлении защиты интересов Следственного комитета в судах (например, в гражданском и арбитражном судопроизводстве).
В-восьмых, Следственный комитет наделен полномочиями по обеспечению собственной безопасности, физической защиты своих сотрудников, а также защите сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну.
И, наконец, в-девятых, осуществление деятельности Следственного комитета в установленной сфере не представляется возможным без взаимодействия с общественностью, включающего в себя:
1) прием и рассмотрение обращений граждан;
2) взаимодействие со средствами массовой информации;
3) образование различных совещательных, консультативных и экспертных советов (комиссий) с участием представителей общественности.
3. Приступая к комментарию части 3 данной статьи, следует отметить, что, поскольку сфера уголовного судопроизводства самым существенным образом затрагивает и ограничивает конституционные права человека и гражданина, представляется вполне логичным, что руководство деятельностью Следственного комитета осуществляет именно Президент Российской Федерации, являющийся согласно части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации ее гарантом, а также гарантом прав и свобод человека и гражданина.
Руководство деятельностью Следственного комитета предполагает, что Президент Российской Федерации определяет полномочия, направления деятельности и задачи данного ведомства, только ему подотчетен Председатель Следственного комитета.
В этой связи Президент Российской Федерации наделен рядом следующих властно-распорядительных полномочий по отношению к Следственному комитету:
утверждает Положение о Следственном комитете;
устанавливает штатную численность Следственного комитета, в том числе штатную численность его военных следственных органов;
определяет количество заместителей Председателя Следственного комитета;
назначает на должность и освобождает от должности Председателя Следственного комитета, его заместителей, руководителей главных следственных управлений, следственных управлений по субъектам Российской Федерации, иных должностных лиц, для должностей которых предусмотрено присвоение высших специальных званий;
присваивает высшие специальные звания, а в военных следственных органах - воинские звания высших офицеров;
определяет порядок формирования федеральных кадровых резервов Следственного комитета;
утверждает состав коллегии Следственного комитета;
устанавливает размер денежного вознаграждения Председателю Следственного комитета;
определяет меры социальной защиты, гарантии и различные компенсации сотрудникам, федеральным государственным служащим и работникам следственных органов Следственного комитета, осуществляющим служебную деятельность в особых условиях (например, на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации), и членам их семей;
принимает доклад Председателя Следственного комитета о реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, состоянии следственной работы и повышении ее эффективности;
учреждает геральдические знаки Следственного комитета (эмблему, флаг и знамя).
Путем принятия Президентом Российской Федерации Положения о Следственном комитете устанавливаются задачи и полномочия Следственного комитета, его система и порядок прохождения службы, а также основные вопросы организации его деятельности.
Помимо этого, к компетенции Президента Российской Федерации отнесено рассмотрение вопросов совершенствования деятельности Следственного комитета в установленной сфере деятельности на основе вносимых Председателем Следственного комитета предложений по ключевым направлениям государственной политики в пределах представленных полномочий, а также относящихся к ним проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Упомянутым выше Указом Президента Российской Федерации от 14.01.2011 N 38 установлена штатная численность Следственного комитета с 15.01.2011 в количестве 19 156 единиц (с 01.01.2012 - в количестве 21 156 единиц), а военных следственных органов - 2034 единиц. Предельное количество должностей, по которым предусмотрено присвоение высших специальных званий, определено в 223 единицы.
При этом обеспечение реализации перечисленных полномочий Президента Российской Федерации и содействие в ней осуществляет Администрация Президента Российской Федерации.
4. В части 4 рассматриваемой статьи указаны задачи Следственного комитета, вытекающие из его государственно-правового положения и социального предназначения. Именно они обуславливают полномочия как Следственного комитета в целом, так и должностных лиц, входящих в его систему. Эти же задачи определены и Положением о Следственном комитете.
Следует отметить, что задачи, стоящие перед Следственным комитетом, в основной своей части корреспондируют назначению уголовного судопроизводства, закрепленному в статье 6 УПК РФ. Вместе с тем они имеют и определенную специфику.
Первой задачей Следственного комитета законодатель определил оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с установленной УПК РФ подследственностью.
Оперативное расследование преступлений предполагает, что, во-первых, с момента обнаружения признаков преступления до установления совершившего его лица и осуществления его уголовного преследования должен пройти как можно более короткий промежуток времени, во-вторых, производство предварительного расследования должно быть завершено в установленный частью 1 статьи 162 УПК РФ двухмесячный срок, а его продление должно рассматриваться как исключительная мера.
Качественное расследование преступлений означает установление всех лиц, их совершивших, дифференциацию действий последних, исчерпывающее выявление обстоятельств совершенного общественно опасного деяния, а также собирание всей совокупности доказательств, необходимых для осуществления уголовного преследования совершивших расследуемые преступления лиц.
Подследственность определяется как совокупность установленных уголовно-процессуальным законом признаков уголовного дела, позволяющих отнести производство предварительного расследования к ведению определенного органа расследования, в нашем случае - Следственного комитета. Прежде всего, статьей 151 УПК РФ к его подследственности отнесены уголовные дела о преступлениях против личности, половой свободы, конституционных прав граждан, коррупционной направленности, в сфере государственного управления и т.п., а также совершенные определенной категорией лиц и в отношении них:
1) указанные в статье 447 УПК РФ (к примеру, депутаты, судьи, прокурору, следователи и т.д.);
2) должностные лица ряда государственных органов и служб (например, Следственного комитета, органов федеральной службы безопасности, органов внутренних дел и т.д.);
3) несовершеннолетние.
Не менее важно соблюдение и иных видов подследственности: территориальной, определяющейся местом совершения преступления, за исключением случаев, указанных в статье 152 УПК РФ, позволяющих ее изменить; альтернативной, означающей, что дела о некоторых преступлениях расследуются следователем того органа, который их выявил; по связи дел, согласно которой расследование ряда преступлений производится следователем того органа, к чьей подследственности относится преступление, в связи с которым возбуждено соответствующее уголовное дело.
Важно отметить, что прокурор вправе изъять уголовное дело у любого органа предварительного расследования и передать его следственному органу Следственного комитета, он же разрешает и споры о подследственности.
Также нельзя не отметить, что приказом Председателя Следственного комитета от 15.01.2011 N 4 "Об установлении юрисдикции специализированных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации" установлены правомочия специализированных следственных органов (это следственные управления на транспорте, Волжское межрегиональное природоохранное следственное управление, следственные отделы (на правах управлений) на комплексе "Байконур" и в ЗАТО "Межгорье", военные следственные управления) по расследованию преступлений отдельных видов.
Вторая задача касается обеспечения законности при приеме, регистрации, проверке сообщений о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве предварительного расследования, а также защиты прав и свобод человека и гражданина.
Данная задача предполагает, во-первых, соблюдение следственными органами Следственного комитета и их должностными лицами требования, установленного частью 1 статьи 144 УПК РФ, согласно которому следователь и руководитель следственного органа обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в установленных данным кодексом пределах компетенции и сроки принять по нему одно из решений, перечисленных в части 1 статьи 145 УПК РФ. Порядок приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях, помимо уголовно-процессуального закона, для Следственного комитета установлен Инструкцией о порядке приема, регистрации и проверки сообщений о преступлении в следственных органах (следственных подразделениях) системы Следственного комитета Российской Федерации, утвержденной приказом Председателя Следственного комитета от 03.05.2011 N 72.
Во-вторых, уголовные дела следователями и руководителями Следственного комитета должны возбуждаться исключительно при наличии предусмотренных статьей 140 УПК РФ поводов и оснований, а также в соответствии с установленной подследственностью и процессуальным порядком.
В-третьих, весь процесс производства предварительного расследования должен быть основан на соблюдении требований уголовно-процессуального закона, в строгом соответствии с которыми должно выполняться каждое процессуальное действие и приниматься каждое процессуальное решение.
И наконец, защита прав и свобод человека и гражданина предполагает, что должностные лица Следственного комитета, во-первых, должны достигать назначения уголовного судопроизводства: защищать права и законные интересы потерпевших, а также личность от незаконного и необоснованного обвинения, во-вторых, при производстве расследования соблюдать права всех лиц, попадающих в сферу уголовного процесса, в-третьих, обеспечивать реализацию предоставленных законом прав всех участников уголовного судопроизводства.
Регламентация решения перечисленных задач содержится в приказе Председателя Следственного комитета от 15.01.2011 N 2 "Об организации предварительного расследования в Следственном комитете Российской Федерации".
Третья задача указывает на необходимость осуществления процессуального контроля деятельности следственных органов Следственного комитета и их должностных лиц. Следует отметить, что в УПК РФ понятия "процессуальный контроль" не имеется, между тем нормы о полномочиях руководителя следственного органа (к примеру, статья 39 УПК РФ) составляют содержание этой уголовно-процессуальной функции Следственного комитета.
Реализация выполнения первых двух указанных задач осуществляется путем процессуального контроля, который призван обеспечить, во-первых, упреждение, выявление и устранение нарушений законов при реализации процессуальных полномочий следственных органов Следственного комитета, во-вторых, организацию качественного предварительного расследования и руководство уголовным преследованием.
Процессуальный контроль должен быть своевременным и полным. Первое требование означает, что контроль деятельности следственных органов и их должностных лиц должен быть ежедневным, а при принятии процессуальных решений - незамедлительным, второе - контролю должны подвергаться все без исключения процессуальные решения и действия следователя с соблюдением принципа его процессуальной независимости и самостоятельности.
В целях единообразного подхода к реализации этой задачи Председателем Следственного комитета издан приказ от 15.01.2011 N 1 "Об организации процессуального контроля в Следственном комитете Российской Федерации".
Четвертая задача, стоящая перед Следственным комитетом, предписывает организовывать и осуществлять в пределах своих полномочий выявление обстоятельств, способствующих совершению преступлений, принятие мер по их устранению.
Выявление обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, не только входит в перечень доказательственных данных, подлежащих установлению по каждому уголовному делу, но является одной из задач предварительного расследования.
Профилактическая деятельность следственных органов Следственного комитета состоит из двух элементов:
1) выявление обстоятельств, способствовавших совершению преступлений, путем производства процессуальных и следственных действий;
2) принятие мер по устранению этих обстоятельств путем производства следственных действий (обыск, задержание подозреваемого, избрание меры пресечения и т.д.); внесения соответствующего представления должностному лицу или в организацию, полномочным устранить эти обстоятельства; взаимодействия с общественностью (выступления перед трудовыми коллективами, направления информацией и т.п.) и средствами массовой информации.
В качестве пятой задачи определено осуществление в пределах своих полномочий международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства.
Выполнение Следственным комитетом этой задачи предполагает два основных направления работы:
1) при производстве предварительного расследования по уголовным делам;
2) при решении вопросов организационно-управленческого плана в пределах установленной компетенции.
Первое из них реализуется путем направления в другие государства и исполнения поступивших из других стран запросов о правовой помощи, направления материалов уголовного дела для осуществления уголовного преследования иностранных граждан, совершивших преступления на территории Российской Федерации и находящихся в других государствах, и осуществления уголовного преследования граждан Российской Федерации, находящихся на ее территории, совершивших преступления на территории иностранного государства.
Второе направление предполагает заключение соглашений с компетентными органами иностранных государств и международными организациями о взаимодействии в сфере уголовного судопроизводства, проведение рабочих встреч по различным вопросам, совместных конференций и семинаров, обмен опытом, а также участие в разработке международных договоров в установленной сфере деятельности.
Шестая и седьмая задачи взаимосвязаны, дополняют друг друга и направлены на разработку мер по реализации государственной политики в сфере исполнения законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, а также совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности.
Государственная политика в сфере исполнения закона об уголовном судопроизводстве является частью государственной политики по борьбе с преступностью и призвана обеспечить максимально возможное ограничение этого негативного явления путем применения уголовно-правовых и уголовно-процессуальных мер, а также максимально возможное снижение уровня его угрозы для национальной безопасности.
Представляется возможным выделить следующие направления разработки мер по ее осуществлению:
выработка единой концепции государственной политики в указанной сфере;
создание новых и совершенствование существующих форм реализации данного вида государственной политики;
совершенствование правового и криминалистического обеспечения раскрытия и расследования преступлений;
обеспечение качественно новых форм взаимодействия субъектов ее реализации.
Следственный комитет, выступая субъектом реализации государственной политики в сфере исполнения законодательства об уголовном судопроизводстве и разработки мер по ее совершенствованию, взаимодействует с органами государственной власти различных уровней, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями. Формы ее реализации различны, к примеру, к ним относится участие в межведомственных консультативных и экспертных советах (комиссиях), рабочих группах, координационной деятельности правоохранительных органов, правотворчество.
Реализация обозначенного направления политики по борьбе с преступностью и ее совершенствование предполагает принятие исчерпывающих мер, которые исключали бы для преступника возможность уклониться от следствия и суда, продолжать свою противоправную деятельность, сокрыть доказательства последней.
В свою очередь, совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере уголовного судопроизводства предполагает, во-первых, разработку проектов законов и нормативных правовых актов Президента и Правительства Российской Федерации, во-вторых, принятие в пределах полномочий ведомственных и межведомственных нормативных правовых актов по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности.
При этом предложения о совершенствовании законодательных и иных нормативных правовых актов Следственным комитетом представляются Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации, которые при согласии с ними либо после соответствующей доработки вносят их на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
Последняя установленная законодателем задача - восьмая - касается определения порядка формирования и представления статистических отчетов и отчетности о следственной работе, процессуальном контроле.
Статистическое наблюдение за следственной работой, процессуальным контролем и рассмотрением сообщений о преступлениях является важным инструментом в управлении системой Следственного комитета. Статистическая информация необходима для принятия Председателем Следственного комитета, руководителями подразделений центрального аппарата и следственных органов различных уровней управленческих решений и планирования деятельности в установленной сфере.
Деятельность уполномоченного на осуществление статистического наблюдения подразделения центрального аппарата Следственного комитета (отдела статистики и анализа информационно-методического управления Главного организационно-инспекторского управления) включает в себя следующие элементы:
выработка научно обоснованной статистической методологии;
разработка организационно-распорядительных документов о едином порядке формирования и представления статистических отчетов и отчетности всеми подразделениями и следственными органами системы Следственного комитета;
осуществление сбора, обработки, анализа, защиты и хранения статистической информации;
проверка выполнения всеми подразделениями и следственными органами системы Следственного комитета организационно-распорядительных документов по вопросам статистики.
Структура и реквизиты форм статистических отчетов, а также порядок их формирования и представления устанавливаются приказами Председателя Следственного комитета.
5. Часть 5 настоящей статьи комментируемого закона содержит указание на то, что полномочия и организация деятельности Следственного комитета регламентируются федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.
Наиболее общий перечень полномочий Следственного комитета и основные организационные вопросы его деятельности закреплены в комментируемом законе, а также в Положении о Следственном комитете.