Первый вопрос поможетовладеть принципами и методами современной экологической политики.
В основе экологической политики России заложены принципы устойчивого развития, принятые на Конференции ООН по вопросам окружающей среды и её развитию в Рио-де-Жанейро (1992).
Однако главным остаётся вопрос – каковы механизмы достижения поставленной цели. Они могут быть административные и экономические.
При необходимости использования обоих, в качестве приоритетного целесообразно выделить экономический механизм, как
Þ наиболее адекватный при переходе к рыночно ориентированной экономике (что является главным направлением развития России);
Þ наиболее естественный (так как практика показывает, что использование административных рычагов является действенным лишь в течение ограниченного времени).
Следовательно, приоритетом экологической политики в России является придание всё возрастающей экономической ценности природным ресурсам и всему природному богатству. Простое декларирование высокой ценности ресурсов не даст эффекта. Необходимо сделать ценность природных ресурсов и услуг реальным экономическим рычагом.
На рост величины экономической ценности можно воздействовать как прямо (через цены, налоги, платежи и т.д.), так и косвенно (через механизмы экологической экспертизы, лицензирование, страхование и пр.). При этом речь идет не о свободной рыночной цене, а о государственном регулировании ценности ресурсов, как одной из основных функций государства на пути обеспечения устойчивого развития в условиях рыночно ориентированной экономики. Государственное регулирование, с одной стороны, должно поддерживать развитие производства, а с другой – обеспечивать экобезопасность путём установления уровня ценности природы, который минимизировал бы изъятие ресурсов и загрязнение, но не задушил развитие производства.
Центром экологической политики России определены приоритеты по основным направлениям: экономика, право, управление, наука, образование, международное сотрудничество.
Второй вопрос предполагает знакомство с природоохранным законодательством и нормативным обеспечением принятым в РФ.
В 2002-2003 гг в РФ были разработаны и утверждены важные документы имеющие своей целью сохранение природных систем и повышение качества окружающей среды. Так, распоряжением правительства Российской Федерации от 31 августа 2002г. № 1225-р утверждена Экологическая доктрина Российской Федерации, которая определила цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области охраны окружающей среды на долгосрочный период.
Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды базируется на системе законодательных и иных правовых актов, регулирующих указанные отношения. Это более 30 федеральных и около 200 подзаконных актов.
Природно-ресурсное и природоохранительное законодательство Российской Федерации представлено базовыми федеральными законами «О недрах», «О соглашениях о разделе продукции», «Об охране окружающей среды», Лесным и Водным кодексами Российской Федерации.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21.03.02. №346-р утвержден План подготовки проектов нормативных актов Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Федерального закона от 10.01.2002. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды».В рамках этой работы постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 года №777 утверждены две основные группы объектов, подлежащих государственному экологическому контролю:
- объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации;
- объекты, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации.
Для обеспечения реализации ст.14 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2002 года №874 утверждено Положение об ограничении, приостановлении или прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, на основе которого предоставлено право разрабатывать и утверждать по согласованию с Минздравом России показатели на основе которых выдается предписание о прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002г. №240 «О порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» утверждены правила организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации.
Утверждены временные рекомендации по разработке и введению в действие нормативов допустимого остаточного содержания нефти и продуктов ее трансформации в почвах после проведения рекультивационных и иных восстановительных работ (приказ МПР России №574 от 12.09.02.).
В целях реализации Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и Постановления Правительства Российской Федерации от 26 октября 2000г. № 818 «О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов» приказами МПР России от 2 декабря 2002 г №785 и №786 утверждены федеральный классификационный каталог отходов и форма паспорта опасных отходов.
В целях реализации ст. 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в 2002г. разработан проект федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду». Данным законом определен круг организаций и индивидуальных предпринимателей, на которых распространяется плата за негативное воздействие.
Приоритетными направлениями развития законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды являются:
- создание эффективной системы государственного управления, включая совершенствование форм регулирования, системы контрольных и надзорных функций;
- реформирование природопользования на основе внедрения эффективных механизмов обеспечения финансовых интересов государства, как собственника природных ресурсов и выстраивания условий доступа к ним;
- совершенствование платежей за негативное воздействие на окружающую среду и за пользование лесным фондом;
- выработка механизмов установления и изъятия рентных платежей в целях обеспечения финансовых интересов государства как собственника, выравнивания условий хозяйствований пользователей природных ресурсов и стимулирования повышения эффективности работы предприятий, введение полноценных состязательных процедур предоставления прав пользователей природными ресурсами;
- приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с нормами и правилами Всемирной торговой организации;
- обеспечение инновационного характера экономического роста.
Управление природопользованием и охране окружающей среды – одна из важных функций российского государства. Она состоит в организационной деятельности государства по разработке и выполнению правовых актов, планов, программ в области рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
В настоящее время уделяется внимание двум главным направлениям правового регулирования: 1. предотвращение и ограничение вредных воздействий на окружающую среду;
2. правовое регулирование направлено на обеспечение рационального использования природных ресурсов.
Функции управления природопользованием и охраны окружающей среды реализуют органы представительной и исполнительной власти разных уровней и органы специальной компетенции:
Государственная Дума Российской Федерации (высший законодательный орган государства) принимает Федеральные законы и постановления по вопросам охраны окружающей среды. Она организует контроль за их использованием, утверждает федеральный бюджет, в котором представлены расходы на охрану окружающей среды. Госдума ратифицирует международные соглашения по вопросам охраны окружающей среды (Киотский договор).
Президент Российской Федерациииздает указы и распоряжения по вопросам природопользования и охраны окружающей среды; организует их исполнение. Президент в праве вносить в Думу проекты законов по охране окружающей среды, обеспечению экологической безопасности.
Правительство Российской Федерации (высший исполнительно-распорядительный орган страны) обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Оно организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, развитию минерально-сырьевой базы страны. Координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, ликвидации их последствий.
Органы представительной и исполнительной власти периодически издают законы, постановления и распоряжения по вопросам природопользования и охраны окружающей среды. Принимаемые ими правовые акты должны строго соответствовать федеральному законодательству.
Органы власти областного и районного уровней координируют действия государственных и негосударственных органов (экологического контроля), а также общественных экологических объединений.
В вопросах природоохранного законодательства и нормативного обеспечения важная роль отводится таким мерам по охране окружающей среды как экологическая экспертиза, экологический контроль, экологический аудит, экологический мониторинг.
Экологическая экспертиза – это обязательная мера охраны окружающей среды, которая проводится с целью соответствия хозяйственной деятельности экологической безопасности общества.
Основная задача экологической экспертизы - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий.
Государственная экологическая экспертиза осуществляется в соответствии с федеральными законами «Об охране окружающей среды» (№7-ФЗ от 10.01.02.), «Об экологической экспертизе» (№174-ФЗ от 30.11.95.), постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.96г. №698 и «регламентом проведения государственной экологической экспертизы».
Экологический контроль – составная часть управления природопользования охраны окружающей среды. Главная задача экологического контроля – обеспечение соблюдения законодательства, его норм, правил, а также выполнения планов и мероприятий по охране окружающей среды.
Экологический контроль может быть государственным, производственным, общественным.
Формы экологического контроля:
- Информационный (сбор и анализ материала, необходимого для принятия решений);
- Предупредительный (направленный на предотвращение преступлений);
- Карательный (применение мер государственного принуждения к физическим и юридическим лицам, нарушающим экологическое законодательство).
Имеется 2 группы объектов экологического контроля: 1). Объекты хозяйственной деятельности, находящиеся в ведении Российской Федерации. 2). Трансграничные объекты, в пределах двух и более территорий Российской Федерации.
Экологический аудит– представляет собой самостоятельный профессиональный негосударственный вид экологической деятельности, взаимосвязанный с государственным и производственным контролем. Экологический аудит призван руководить предпринимательской деятельностью по осуществлению независимых вневедомственных мероприятий (обязательных или инициативных).
Экологический аудит проводит мероприятия на основе: 1). договора по сбору и оценки информации о финансовом положении аудируемого предприятия. 2). выполняет требования экологического законодательства, обеспечивает экологическую безопасность. 3). обеспечивает мнение аудитора о правильности ведения учета и достоверности бухгалтерского отчетности по платежам за природопользования и загрязнения окружающей среды. 4). следит за соответствием нормативов природоохранной деятельности предприятия его экопаспорту.
Задача экологического аудита – обоснование экологической стратегии и политики предприятия.
Государственный экологический мониторинг осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду – ст. 63 Федерального закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды».
Основными системообразующими элементами государственного комплексного мониторинга являются территориальные подсистемы, включающие базовые функциональные и локальные (на уровне предприятия) системы мониторинга.
В Саратовской области существует определенная структура государственных и ведомственных служб, которые осуществляют наблюдения за отдельными объектами окружающей среды. К ним относятся:
- Главное управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Саратовской области;
- Областной центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (ЦГМС);
- Центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора (ЦГСЭН);
- Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Саратовской области;
- Комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды при Правительстве Саратовской области;
- Министерство Саратовской области по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям;
- Территориальный центр государственного мониторинга геологической среды (ТЦ ГМГС).
Основными объектами мониторинга в Саратовской области являются:
1. природные среды: атмосферный воздух, поверхностные воды, геологическая среда (подземные воды, горные породы), биота, особо охраняемые природные территории;
2. источники антропогенного воздействия (влияние хозяйственной деятельности);
3. природные ресурсы, их использование и воспроизводство (вода, леса, земля, недра, животный и растительный мир).
Третий вопрос призван показать, что на деятельность правительств, на политические программы партий влияют экологические движения.
Становление экологического движения на западе началось в середине ХХ века. В развитии движения выделяют 3 этапа:
1. Стихийный и социально незащищенный характер. Любители природы, интеллигенция в рамках научных сообществ (географических, биологических) выступили с осуждением факторов загрязнения природы. Стремились выбить у политических деятелей сочувствие и поддержку в реализации своих требований.
2. Начало 70-х гг. ХХ века – резкое обострение экологического кризиса. Началось формирование более широкого общественного протеста. Действия сводились к осведомлению общества о состоянии экологических проблем. Основная форма протеста – демонстрации. Образование большого количества локальных и национальных групп, клубов, ассоциаций и других форм защитников окружающей среды. Большой успех имели идеи «Римского клуба».
Формы экологического движения: общества, партии, союзы, комитеты, ассоциации.
Методы экологического движения: пропаганда, информация, общественный контроль, участие в выборах в местные и центральные органы власти, митинги, забастовки, петиции, требования.
3. Вторая половина 70-х годов. Политизация экологического движения. Выдвижение кандидатов из своих рядов в парламент, образование «зеленых» партий, которые добились статуса национальных движений с представительством в парламентах, переносят все больший акцент на политическую деятельность в высших законодательных органах.
Четвертый вопрос посвящен природным ресурсам и проблемам их исчерпаемости в процессе загрязнения окружающей среды.
Под природными ресурсами понимают природные объекты, которые используются человеком и способствуют созданию материальных благ.
Природные ресурсы классифицируются по нескольким признакам. Кроме природных, выделяют ресурсы материальные (промышленные объекты, строения, транспортные средства), трудовые (население, занятое сейчас или в будущем общественно полезным трудом).
Среди природных ресурсов различают атмосферные, водные, растительные, животные, почвенные, недр. Энергетические и др. Широко используется классификация ресурсов по скорости их исчерпания либо самовосстановления, возможности замены одних другими.
Природные ресурсы делятся на исчерпаемые и неисчерпаемые, заменимые (например, металлы пластмассами) и незаменимые (например, атмосфера, вода).
Исчерпаемые ресурсы в свою очередь делятся на возобновимые, относительно возобновимые и невозобновимые.
Невозобновимые ресурсы делятся на уничтожаемые и рассеиваемые.
Классификация ресурсов по исчерпаемости интересна в том отношении, что она ориентирует человека на те ресурсы, которые приоритетны по использованию. К ним, во-первых, относятся неисчерпаемые ресурсы. Они же менее опасны в отношении последствий для окружающей среды. Человек должен искать пути их более полного использования. Во-вторых, перспективно использование возобновимых ресурсов, например, растительных, включая медленно возобновимые, например залежи торфа.
К исчерпаемым ресурсамотносятся те, которые могут быть исчерпаны в ближайшей или отдаленной перспективе. Сюда относятся, прежде всего, ресурсы недр и ресурсы живой природы. Исчерпаемость ресурса понятие относительное. Обычно ресу3рс считают исчерпанным в том случае, когда его добыча и использование становится экономически невыгодной. Ясно, что последнее зависит от уровня технологий, культуры производства и т.п. Например, в нашей стране месторождения нефти считают исчерпанными, когда из них извлечено около 30% самого продукта. Передовые технологии между тем позволяют использовать до 60-70% нефти при сохранении рентабельности производства.
В других случаях использование ресурса оказывается рентабельным (мнимо) до полного его исчерпания. Это, в частности, относится к истреблению отдельных видов животных и растений, а также использованию экосистем, например Арала и Приаралья.
К неисчерпаемым относятся ресурсы, которые можно использовать неограниченно долго. Например, ресурсы солнечной энергии, ветра, морских приливов. Однако и в данном случае неисчерпаемость является относительной. Для каждого ресурса есть лимиты потребления, превышение которых опасно для среды. Например, использование выше определенных пределов солнечной энергии грозит повышением температуры околоземного пространства и возможным тепловым или термодинамическим кризисом.
Особое положение среди ресурсов занимает вода. Она исчерпаема, хотя и временно, вследствие загрязнения (качественно), но неисчерпаема количественно. Запасы ее на Земле практически не изменяются, а происходит лишь перераспределение между отдельными сферами (океан, суша, атмосфера) или формами (жидкая, твердая, парообразная).
Проблема исчерпаемости природных ресурсов с каждым годом приобретает все большую актуальность. Это связано как с осознанием факта их ограниченности, так и интенсивно увеличивающимся потреблением. Темпы роста потребления ресурсов примерно на порядок превышают темпы роста численности населения.
Особый интерес представляют темпы использования углеродсодержащих ресурсов. Они продолжают оставаться основным источником получения энергии и многих продуктов. В то же время с их использованием связаны загрязнения атмосферы, обусловливающие такие глобальные проблемы как парниковый эффект, кислые осадки и другие не всегда предсказуемые явления.
Использование ресурсов связано с проблемой загрязнения среды. Под загрязнением окружающей среды обычно понимают привнесение в нее несвойственных агентов или увеличение концентрации имеющихся (химических, физических, биологических) выше естественного среднемноголетнего уровня, приводящее к негативным последствиям.
Исходя из этого, загрязнителем может быть не только ядовитое и безвредное или нужное организмам вещество, содержание которого выходит за оптимальное значение концентрации. Например, природная вода хорошего качества, но в избыточном количестве выступает в качестве загрязнителя, что имеет место при чрезмерном поливе почв. Часто загрязнение (загрязняющее вещество) рассматривается как любой природный ресурс или его элемент перемещенный не на свое место.
Контрольные вопросы.
1. Принципы и цели экологической политики России.
2. В чем заключаются особенности экономического механизма охраны окружающей среды.
3. Закон «Об охране окружающей среды», его значение и основное содержание.
4. Экологическая Доктрина России и основная ее идея.
5. Система управления природопользованием в России.
6. В чем заключается роль исполнительной власти в вопросах ООС?
7. Какие органы законодательной власти участвуют в экологическом законодательстве?
8. Особенности современной региональной экологической политики.
9. Управление природопользованием через экологический аудит, его особенности.
10. Экологический мониторинг, его проведение.
11. Государственный контроль и его формы в области охраны окружающей среды.
12. Понятие государственного экологического контроля.
13. Понятие государственной экологической экспертизы.
14. Пути стабилизации экологического состояния окружающей среды в регионе.
15. Истоки формирования, характеристики, цели, задачи экологических движений.
16. Экологическое движение как новое социальное явление.
17. Понятие «ресурсы», их классификация.
18. Как классифицируются природные ресурсы по исчерпаемости?
19. Что следует считать неисчерпаемыми природными ресурсами?
20. Как связаны между собой использование ресурсов и проблемы загрязнения среды?
РАЗДЕЛ 4.