Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливаются федеральным законом. Соответственно, 6 октября 1999 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[1], однако он не дал понятие, что же считать общими принципами организации органов государственной власти.
Общие принципы организации органов государственной власти – обязательные для всех органов государственной власти основные, исходные положения их устройства.
Однако федеральный законодатель посчитал иначе и объединил в указанном федеральном законе положения как касающиеся общих принципов организации органов государственной власти, так и не имеющие к рассматриваемому вопросу никакого отношения. В предмет регулирования указанного федерального закона входят следующие отношения:
1) система законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;
2) образование, формирование законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;
3) деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;
4) полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;
5) ответственность законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;
6) порядок взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ между собой и с федеральными органами государственной власти;
7) собственность субъектов РФ, бюджет субъектов РФ, его доходы и расходы;
8) исчерпывающее установление законодательной процедуры по вопросам совместного ведения;
9) общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
10) правовой статус депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ и пр.
Представляется, что общими принципами организации органов, из закрепленного в федеральном законе перечня вопросов, можно считать только: 1) систему органов государственной власти субъектов РФ; 2) формирование данных органов и общие требования к их внутренним структурам; 3) взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ между собой и с федеральными органами государственной власти.
Остальные вопросы не могут считаться общими принципами организации органов государственной власти, поскольку не затрагивают статус органов вообще (доходы и расходы бюджетов субъектов РФ), касаются статуса не органов, а их членов (статус депутатов), либо вообще трудно относимы к общим принципам организации органов в силу их детального, а не общего регулирования (закрытый перечень случаев досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов РФ).
Система общих принципов организации органов государственной власти должна, прежде всего, определяться исходя из понятия организации. Правовой статус любого органа строится исходя из трех основных элементов: образование (формирование) органа (избрание, назначение, структура), деятельность органа (процедуры, формы) и возможная ответственность (роспуск, отставка, отрешение). Можно сказать, что понятие организация органа является обобщающим ко всем этим элементам правового статуса органа государственной власти. Что же касается общих принципов такой организации, то исходя из значения слова принцип, они могут устанавливать лишь основы организации и не в коей мере не перетекать в содержательное или детальное регулирование.
Общими принципами организации органов государственной власти субъектов РФ являются:
1) Формирование органов
а) принцип разделения властей – означает формирование всех органов, предусматривая их относимость к какой-либо из ветвей власти. Этот же принцип означает недопустимость чрезмерного участия законодательного органа власти субъекта РФ в назначении конкретных членов исполнительного органа власти субъекта РФ.
б) принцип выборности высших органов государственной власти (принцип республиканской формы правления).
в) принцип непосредственного формирования населением высших органов государственной власти (демократичность формирования).
г) принцип обязательного переизбрания высших органов государственной власти (сменяемость).
д) принцип единства системы государственной власти РФ и субъектов РФ – формирование высших органов государственной власти субъектов РФ должно в целом основываться на схеме формирования органов государственной власти Российской Федерации.
е) принцип учета территориального устройства – означает учет устройства территории субъекта РФ из территориальных единиц, в том числе из муниципальных образований при создании органов государственной власти субъектов РФ.
2) Деятельность органов
а) принцип народовластия – означает, что поскольку источником власти является только народ Российской Федерации и захват власти в РФ не допустим, то постольку органы государственной власти субъектов РФ могут осуществлять только те властные полномочия, которые за ними нормативно закреплены. В этой связи особняком стоит положение Конституции РФ об исключительных предметах ведения субъектов РФ (ст. 73). С одной стороны полномочия субъектов РФ по регулированию этих предметов ведения закреплены в Конституции РФ. С другой стороны сами исключительные предметы ведения субъектов РФ определяются субъектами РФ самостоятельно. Однако это дискреционное (неограниченное) полномочие законодателя субъекта РФ все же имеет значительное ограничение, служащее гарантией народовластия народа. Этим ограничением служит запрет на регулирование прав и свобод личности, установленный Конституцией РФ (п. «в» ст. 71, п. «б» ч. 1 ст. 72).
б) принцип разграничения полномочий органов государственной власти – все органы государственной власти субъектов РФ имеют собственные полномочия, определенные нормативно.
в) принцип самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ в пределах собственных полномочий.
г) принцип законности – 1) деятельность органов государственной власти субъектов РФ должна осуществляться в формах предусмотренных законами и иными нормативными актами; 2) деятельность органов государственной власти субъектов РФ должна соответствовать законам и иным нормативным актам (в том числе издание правовых актов).
д) принцип гласности – деятельность органов государственной власти субъектов РФ и ее результаты должны быть доступны для населения (открытые заседания, опубликование решений, отчетов и т. д.).
3) Ответственность органов
а) принцип ответственности органов и должностных субъектов РФ перед народом – означает возможность отзыва депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ.
б) принцип ответственности органов и должностных субъектов РФ перед государством – означает возможность применения мер федерального воздействия (вмешательства), в том числе роспуска законодательного органа государственной власти субъекта РФ и отрешения высшего должностного лица субъекта РФ.