Право законодательной инициативы принадлежит:
1) Президенту РФ;
2) Совету Федерации ФС РФ;
3) членам Совета Федерации ФС РФ;
4) депутатам Государственной Думы ФС РФ;
5) Правительству РФ;
6) законодательным органам субъектов РФ.
Также по вопросам их ведения такое право принадлежит:
7) Конституционному Суду РФ;
8) Верховному Суду РФ;
«Проекты федеральных законов (законопроекты) по предметам ведения Российской Федерации и (или) совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ вносятся только в Государственную Думу – единственный орган государственной власти, уполномоченный Конституцией РФ (статья 105, часть 1) на принятие федеральных законов …
Содержание понятия "внесение законопроекта" – по смыслу Конституции РФ и с учетом презюмируемых ею добросовестности субъектов права законодательной инициативы и рациональности самого законодательного процесса - не может сводиться к представлению в Государственную Думу текста законопроекта: реализуя право законодательной инициативы, законодательный (представительный) орган субъекта РФ вступает в процесс принятия федерального закона, в котором также участвуют другие субъекты этого процесса, права и обязанности которых взаимосвязаны, а их осуществление влечет определенные последствия, при том что само принятие федерального закона обусловлено выполнением всеми участниками данного процесса своих обязанностей, прямо предусмотренных Конституцией РФ либо проистекающих из логики конституционного регулирования. Из этого следует допустимость предъявления к инициатору законопроекта требования о должном обосновании предлагаемого к принятию проекта федерального закона, необходимом для его адекватного восприятия и оценки в процессе формирования воли федерального законодателя».
п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 29.11.06 г. № 9-П.
Виды форм законопроектов:
а) проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов;
б) законопроектов о внесении изменений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;
в) поправок к законопроектам.
Пакет представляемых документов при реализации права на законодательную инициативу:
а) пояснительная записка к законопроекту;
б) текст законопроекта;
в) перечень изменяемых или отменяемых актов;
г) финансово-экономическое обоснование;
«Регламент Государственной Думы, обязывая субъекты права законодательной инициативы представлять при внесении соответствующих законопроектов в Государственную Думу их финансово-экономическое обоснование, как и Регламент Правительства РФ, обусловливая выполнение обязанности, возложенной частью 3 статьи 104 Конституции РФ на Правительство РФ, представлением финансово-экономического обоснования инициатором законопроекта, не конкретизируют, однако, содержание этого понятия. Его определение дается в утвержденных Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 года № 576 Основных требованиях к концепции и разработке проектов федеральных законов, согласно пункту 12 которых это документ, содержащий финансово-экономическую оценку законопроекта, в том числе расчетные данные об изменении размеров доходов и расходов федерального бюджета, а также определяющий источники финансирования расходов по реализации будущего закона.
…положения Регламента Правительства РФ… не только налагают на субъект права законодательной инициативы обязанность представлять финансово-экономическое обоснование законопроекта, но и допускают определение полноты такого обоснования – документа, непосредственно не предусмотренного Конституцией РФ и не легитимированного волей федерального законодателя, – исключительно по усмотрению Аппарата Правительства РФ, образованного для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений (пункт 1 Положения об Аппарате Правительства РФ).
Тем самым искажается конституционно-правовая природа заключения Правительства РФ по законопроектам, указанным в части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, поскольку ему, по существу, придается характер обязательной оценки финансово-экономической целесообразности законопроекта, а неопределенность самого понятия "финансово-экономическое обоснование законопроекта" может повлечь неравенство субъектов права законодательной инициативы в реализации этого права. Применительно к законодательным (представительным) органам субъектов РФ такое неравенство означает и нарушение закрепленного статьей 5 (часть 4) Конституции РФ равноправия всех субъектов РФ между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
… конкретизация нормативного содержания конституционного права законодательной инициативы управомоченных субъектов, включая определение условий и порядка его реализации как стадии законодательного процесса, исходя из логики конституционного регулирования и системного толкования положений Конституции РФ (статья 10; статья 71, пункт «а»; статья 76, части 1 и 2), не может осуществляться нормативным актом, уровень которого ниже федерального закона ».
п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 29.11.06 г. № 9-П.
д) заключение Правительства РФ в случаях, если законопроекты предусматривают расходы из федерального бюджета (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).
«Конституция РФ обязывает субъекты права законодательной инициативы до внесения в Государственную Думу законопроекта из числа указанных в части 3 статьи 104 Конституции РФ представить его в Правительство Российской Федерации для получения заключения и одновременно предусматривает обязанность Правительства Российской Федерации, участвующего в процессе реализации права законодательной инициативы, давать заключения на такие законопроекты.
…реализация права законодательной инициативы по законопроектам, указанным в части 3 статьи 104 Конституции РФ, осуществляется в два этапа, на каждом из которых участники данного процесса обладают взаимообусловленными правами и обязанностями. В частности, с тем чтобы управомоченные субъекты могли реализовать предоставленное им Конституцией РФ право законодательной инициативы, Правительство РФ не вправе отказаться от исполнения возложенной на него Конституцией РФ обязанности давать заключения на соответствующие законопроекты. При этом пределы и нормативное содержание данной обязанности – в силу ее конституционно-правовой природы – не могут устанавливаться ее носителем, т. е. Правительством РФ.
… заключения являются формой официального информирования Правительством РФ Государственной Думы уже на начальной стадии законодательного процесса о возможных последствиях принятия соответствующих законопроектов, что призвано способствовать адекватному формированию воли законодателя, выражаемой в федеральном законе.
Из этого следует, что адресатами обязанности Правительства РФ давать заключения на законопроекты, указанные в части 3 статьи 104 Конституции РФ, являются как субъект права законодательной инициативы – инициатор соответствующего законопроекта, так и Государственная Дума».
п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 29.11.06 г. № 9-П.
«Конституция РФ не связывает реализацию законодательной инициативы соответствующим субъектом с характером даваемого Правительством РФ заключения, т. е. с тем, поддерживает оно предложенный законопроект или нет. Правительство РФ не ограничено в своем праве давать оценку законопроектам, указанным в части 3 статьи 104 Конституции РФ, однако отрицательная оценка законопроекта, свидетельствующая об отсутствии его поддержки со стороны Правительства РФ, должным образом мотивированная и опирающаяся на объективные расчетные данные, не может блокировать осуществление управомоченными субъектами права законодательной инициативы, принадлежащего им в силу Конституции РФ и составляющего существенный элемент их конституционно-правового статуса, и потому не может служить препятствием для внесения законопроекта в Государственную Думу.
… наличие заключения Правительства РФ именно на соответствующий законопроект, подпадающий под установленную частью 3 статьи 104 Конституции РФ квалификацию, является предусмотренным непосредственно Конституцией РФ условием реализации права законодательной инициативы, которая, однако, не зависит от характера указанного заключения. У субъекта права законодательной инициативы сохраняется возможность внести свой законопроект с отрицательным заключением и собственными поясняющими материалами непосредственно в Государственную Думу. Принятие же или отклонение законопроекта – прерогатива Государственной Думы, пределы усмотрения которой при осуществлении принадлежащих ей полномочий по реализации законодательной функции Федерального Собрания установлены Конституцией РФ.
Иное истолкование, допускающее, что отрицательное заключение Правительства РФ на проект федерального закона влечет невозможность его внесения в Государственную Думу и рассмотрения ею, означало бы лишение Государственной Думы как федерального законодательного органа государственной власти конституционной самостоятельности и вопреки смыслу статьи 10 Конституции РФ поставило бы реализацию принадлежащего законодательным (представительным) органам субъектов РФ конституционного права законодательной инициативы в зависимость от усмотрения Правительства РФ».
п. 3.3. мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 29.11.06 г. № 9-П.
Этап направления законопроекта (ст. 107 Регламента Государственной Думы):
1) Все документы направляются субъектом права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы.
2) Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного обеспечения и архива Аппарата Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер и на законопроект заводится электронная регистрационная карта.
3) Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект и материалы к нему в профильный комитет, который определяет соответствие законопроекта установленным требованиям.
4) Председатель Государственной Думы в течение 14 дней вносит предложения по законопроекту на рассмотрение Совета Государственной Думы.
5) Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета в случае соответствия законопроекта установленным требованиям:
а) назначает один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту – ответственный комитет). Может быть также назначен комитет-соисполнитель.
б) включает законопроект в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую либо на очередную сессию.
в) направляет законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, субъектам законодательной инициативы для предоставления отзывов.
В случае несоответствия требованиям законопроект Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы.
6) Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ Советом Государственной Думы, как правило, не позднее, чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные органы государственной власти субъектов РФ и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты (ст. 109 Регламента Государственной Думы). Этот отзыв должен быть представлен в 30 дневный срок. Если органы государственной власти субъектов РФ более чем 1/3 субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия. Отзыв органов государственной власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся за принятие данного проекта федерального закона. Отзыв считается отрицательным, если оба органа одного субъекта РФ выскажутся против. Если же мнения разделяться тогда считается, что мнение органов государственной власти субъекта РФ не выражено (статья 26.4. ФЗ от 06.10.99 г. № 184-ФЗ).
«В Российской Федерации как государстве, имеющем федеративное устройство, предоставление ее субъектам возможности изложить Государственной Думе для обсуждения свою позицию относительно законопроекта по предмету совместного ведения способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием законотворческой деятельности в данной сфере. Поэтому установление процедуры, предусматривающей направление Государственной Думой законопроектов в субъекты РФ, рассмотрение внесенных ими предложений и замечаний в комитетах Государственной Думы и создание согласительных комиссий, состоящих из депутатов Государственной Думы и представителей заинтересованных субъектов РФ, в случаях, когда значительное число субъектов РФ высказывается против законопроекта в целом либо в значимой его части, призвано обеспечить принятие федерального закона, отражающего интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов. Вместе с тем такого рода процедуры не должны препятствовать реализации вытекающего из статей 71 (пункт «а»), 94 и 105 Конституции РФ полномочия Федерального Собрания самостоятельно принимать федеральные законы,
в том числе по предметам совместного ведения.
Процедура согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников. Из этого, однако, не вытекает безусловная обязанность Государственной Думы удовлетворить требования, заявленные субъектами РФ. Проведение данной процедуры предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов РФ для выработки возможно более согласованного проекта федерального закона, но не получение со стороны субъектов РФ одобрения законопроекта в целом либо отдельных его положений. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом конституционного процесса принятия федеральных законов, а отступление от них само по себе не может служить основанием для признания федерального закона не соответствующим Конституции РФ по порядку принятия.
п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 23.04.04 г. № 8-П.