Правовое положение прокуратуры РФ в механизме государства

В соответствии со ст. 129 Конституции РФ и ст. 1 Феде­рального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее в этой главе — Закон о прокуратуре) прокуратура РФ — единая централизованная систем органов, осущест­вляющих от имени Российской Федерации надзор за со­блюдением Конституции РФ и исполнением законов, дей­ствующих на ее территории. Прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

Исходя из этого прокурорский надзор в Российской Фе­дерации — это установленный Конституцией РФ, а также федеральными конституционными и федеральными зако­нами особый вид государственной правоохранительной де­ятельности, осуществляемый специальным органом — про­куратурой, по надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законодательства РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также ох­раняемых законом интересов общества и государства.

Надзорная деятельность прокуратуры складывается IM различных по своему характеру и значению надзорных действий, разделенных на две части: деятельность по выяв­лению нарушений законности, причин и условий, способ­ствующих их совершению, деятельность по реагированию на нарушения законности и все связанные с этим обстоятельства.

В Российской Федерации насчитывается более 60 раз­личных органов контроля и надзора за исполнением за­конов. Деятельность этих органов ограничена задачами проверки либо выполнения определенной группы законов (межведомственный контроль), либо исполнения законов и сфере данного ведомства (ведомственный контроль). Органы контроля должны следить за исполнением зако­нодательных актов с точки зрения не только законности, но и целесообразности выбора средств и способов управ­ления.

Прокурорский надзор как самостоятельная форма госу­дарственной деятельности обладает рядом особенностей.

1. Прокуратура функционирует без вмешательства и оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре).

2. Прокурорский надзор осуществляется от имени выс­ших законодательных и исполнительных органов власти — Федерального Собрания РФ и Президента РФ, а прокура­тура является их специализированной службой по надзору за исполнением законов.

3. Прокуратура суть высший надзорный орган по отно­шению к другим надзорным и контролирующим органам, она не подменяет иные государственные органы и долж­ностных лиц, которые осуществляют контроль за соблю­дением прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Федерального закона о прокуратуре), а следит за тем, чтобы они должны образом выполняли обязанно­сти но борьбе с правонарушениями в пределах своей компетенции. Деятельность прокуратуры носит в этой части приоритетный характер, с целью добиться того, чтобы под­надзорные контролирующие органы выполняли свои обя­занности по борьбе с правонарушениями в пределах своей компетенции. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране. Прокуратуру в известной мере можно рассматривать как систематизирующее ядро государственного контроля.

4. Прокурорский надзор распространяется на всю тер­риторию РФ и является универсальным, так как в сферу прокурорской деятельности входят все правоотношения, урегулированные правом. Прокурор может проверить ис­полнение законов любым органом, должностным лицом и гражданином, если в прокуратуру поступили требующие принятия мер прокурором сведения о нарушении закона (п. 1 ст. 10, п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре).

5. К особенностям прокурорского надзора относится наличие специфических полномочий. Наделение прокура­туры особыми полномочиями надзорного органа являет­ся одним из факторов осуществления государством своих контрольных функций. Прокурор рассматривает заявления и сообщения о правонарушениях, требующих прокурор­ского реагирования, причем анализирует их только с точки зрения законности, не вдаваясь в вопросы экономики, тех­нологии, морали и т.д.

Надзорная власть прокуратуры в последние годы была существенно ограничена. Данная тенденция реализовыва­лась с начала 90-х г. XX в. Из-за того что наукой не было определено место прокуратуры в системе разделения вла­стей, органы прокуратуры были исключены из ст. 11 Кон­ституции РФ как носители государственной власти.

Одним из проявлений ограничения прокурорской вла­сти стало исключение из института прокурорского надзо­ра термина «высший надзор». Законодатель не всегда по­следовательно подходил к наименованию прокурорского надзора. Под сомнение ставилась оценка прокурорского надзора как высшего, потому что умалялось значение над­зора, осуществляемого высшими органами государственной власти. Принятый в 1992 г. Закон о прокуратуре и последу­ющие его редакции, а также Конституция РФ не содержат понятие высшего надзора прокуратуры, что является шагом назад. Прокурорский надзор стал просто «надзором», что терминологически уравняло его с надзорными органами ис­полнительной власти.

Недостатком правового регулирования прокурорско­го надзора является и то, что Конституция РФ не содер­жит главу о прокуратуре. Законодатель ограничился лишь тем, что предусмотрел ст. 129, посвященную прокуратуре, с включением ее в гл. 7 «Судебная власть», несмотря на то, что прокуратура не входит в судебную систему РФ.

Неоправданным является и то, что предназначение про­куратуры — надзор за соблюдением Конституции РФ и ис­полнением законов, действующих на ее территории, на­правления деятельности, компетенция прокуратуры, ранее регламентированные нормами Основного закона государ­ства — Конституции, сейчас регулируется лишь федераль­ным законом.

Не нашли отражение в Конституции РФ и вопросы про­курорской неприкосновенности (в отличие от президент­ской, депутатской, судебной неприкосновенности).

По Конституции РФ Генеральный прокурор РФ не­обоснованно лишился права законодательной инициативы, права на обращение в Конституционный Суд РФ по вопро­сам проверки конституционности нормативного акта, в том числе акта Президента РФ и обеих палат Федерального Со­брания или международного договора, права на обращение и Конституционный Суд РФ с запросом. Только в 1995 г. и Законе о прокуратуре появилась норма о праве Генераль­ного прокурора РФ на обращение в Конституционный Суд РФ по вопросам нарушения конституционных прав граж­дан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, но ни в Конституции РФ, ни в Законе о Конституционном Суде подобной нормы до сих пор нет.