Государство *(357) играет особую роль в развитии акционерных правоотношений. С одной стороны, оно оказывает на них правовое воздействие, с другой - выступает в качестве участника акционерных отношений.
В специальной литературе господствует позиция, согласно которой, государство, вступая в правоотношения, связанные с хозяйственным оборотом, должно рассматриваться как равноправный субъект таких отношений *(358). Это подтверждается и действующим законодательством, например, п. 1 ст. 124 ГК указывает, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования - выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
Государственный сектор играет важную роль в экономике России. Во многом это связано с особенностями экономической жизни в годы существования СССР. С начала 90-х гг. прошлого века активно проходят процессы приватизации государственного и муниципального имущества, т.е. возмездного отчуждения имущества, находящегося в собственности публично-правовых образований, в собственность физических и (или) юридических лиц (ст. 1 Закона о приватизации). Однако вплоть до настоящего времени государство не только является собственником имущества многочисленных унитарных предприятий, но и является участником акционерных обществ.
Некоторые исследователи (например, Е. Торкановский *(359)) на основании критерия участия в капитале и влияния государства на управление выделяют следующие группы акционерных обществ:
1) акционерные общества со 100%-ным государственным капиталом;
2) акционерные общества с принадлежащим государству контрольным пакетом акций;
3) акционерные общества, в которых государственный пакет акций не является контрольным.
Однако данная классификация не отражает всего спектра возможностей участия государства в управлении акционерными обществами. Именно поэтому в целях всестороннего исследования ответственности государства как участника акционерных отношений следует воспользоваться следующим вариантом классификации акционерных обществ:
1) акционерные общества с участием государственного капитала;
2) акционерные общества, в отношении которых принято решение об использовании специального права ("золотой акции").
1. Акционерные общества с участием государственного капитала.
Государство, участвуя в акционерных обществах, преследует прежде всего социально значимые цели, в ряде случаев под контролем определенного публично-правового образования находятся стратегические предприятия нашей страны, имеющие первоочередное значение для сохранения государственного суверенитета России.
В связи с этим особое значение представляет выработка концепции дальнейшего развития указанных обществ.
Например, В.В. Долинская к первоочередным задачам развития указанного вида акционерных обществ относит следующие:
- повышение эффективности управления государственным имуществом с использованием всех современных методов и финансовых инструментов;
- детальную правовую регламентацию процессов управления;
- обеспечение контроля за использованием и сохранностью государственного имущества, а также контроля за деятельностью лиц, привлекаемых в качестве управляющих;
- обеспечение прав государства как участника (акционера) акционерного общества *(360).
Необходимо особо подчеркнуть, что действующее законодательство предусматривает особые условия функционирования обществ с участием государственного капитала, а также целый ряд преимуществ для государства как участника акционерных обществ.
Например, единоличный исполнительный орган открытого акционерного общества, включенного в перечень стратегических акционерных обществ, не вправе совершать сделки, связанные с отчуждением акций, внесенных в соответствии с решением Правительства РФ в уставный капитал общества, а равно сделки, влекущие за собой возможность отчуждения или передачи их в доверительное управление без согласия Правительства РФ или уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Сделка, совершенная без такого согласия, ничтожна (п. 3 ст. 39 Закона о приватизации).
Кроме того, увеличение уставного капитала общества путем выпуска дополнительных акций при наличии пакета акций, предоставляющего более 25% голосов на общем собрании акционеров и закрепленного в соответствии с правовыми актами РФ о приватизации в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться в течение срока закрепления только в случае, если при таком увеличении сохраняется размер доли государства или муниципального образования (п. 6 ст. 28 Закона об АО и ст. 40 Закона о приватизации). Существуют и иные законодательно закрепленные преимущества государства как акционера общества.
Особый интерес представляет вопрос реализации прав акционера акционерных обществ, акции которых находятся в собственности публично-правовых образований. Например, в соответствии с действующим законодательством реализацию этих прав от имени России осуществляют Правительство РФ и (или) уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, специализированное государственное учреждение или специализированные государственные учреждения (абз. 1 п. 1 ст. 39 Закона о приватизации).
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом названо в качестве органа, осуществляющего от имени России права акционера обществ, акции которых находятся в федеральной собственности (п. 1 Положения об управлении акциями). Однако данный орган государственной власти должен осуществлять права акционера в тесном контакте с иными государственными органами (см., например, п. 5 Положения об управлении акциями).
Довольно часто к государственным пакетам акций применяется механизм доверительного управления. Один из ярких примеров - договор между Правительством РФ и РАО "Газпром" на доверительное управление 35% акций РАО "Газпром" из общего числа акций, закрепленного в федеральной собственности *(361). Многие авторы (Е. Торкановский *(362), И.И. Пышкин *(363), В.В. Долинская *(364)) подчеркивают положительные моменты передачи государственных пакетов акций в доверительное управление, что может способствовать повышению эффективности управления государственной обственностью.
2. Акционерные общества, в отношении которых принято решение об использовании специального права ("золотой акции").
В ряде случаев государство, не являясь акционером общества, тем не менее может участвовать в процессе управления. Это связано с наличием у него "особых корпоративных прав неимущественного содержания" *(365). Речь идет о специальном праве на участие Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в управлении акционерным обществом - так называемой "золотой акции" *(366).
"Золотая акция" не является акцией в обычном смысле этого слова, ведь это не эмиссионная ценная бумага. Просто-напросто в связи с определенными корпоративными традициями для простоты обозначения указанное специальное право получило именно такое короткое и емкое название.
Указанное специальное право может быть использовано только в отношении открытых акционерных обществ, при этом его введение должно способствовать достижению строго определенных целей: обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации (абз. 1 п. 1 ст. 38 Закона о приватизации).
Решение о введении специального права принимается Правительством РФ либо органами государственной власти субъектов федерации. Как правило, это происходит при приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий или при принятии решения об исключении открытого акционерного общества из перечня стратегических компаний независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности (абз. 1 п. 1 ст. 38 Закона о приватизации).
Согласно абз. 4 п. 3 ст. 11 Закона об АО устав акционерного общества должен содержать сведения об использовании в отношении него специального права на участие Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в управлении указанным обществом ("золотая акция").
Следует особо подчеркнуть, что сходные режимы участия публично-правовых образований в управлении акционерными обществами встречаются и в иностранных государствах. В частности, речь идет о Швейцарии. Так, п. 1 ст. 762 Обязательственного закона (Code des obligations), являющегося неотъемлемой частью Швейцарского гражданского кодекса, предусматривает, что "если корпорация публичного права, такая как конфедерация, кантон, округ или коммуна, имеет общественный интерес в акционерном обществе, устав общества может предоставить ей право делегировать представителей в административный совет или в ревизионный орган, даже если она не является акционером" *(367).
Вследствие введения специального права государство приобретает целый спектр прав на участие в управлении акционерным обществом.
Представители публично-правовых образований имеют право вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров и требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров (абз. 2 п. 3 ст. 38 Закона об АО).
Кроме того, представители публично-правового образования, в случае если в отношении общества используется специальное право на участие в управлении указанным обществом ("золотая акция"), в обязательном порядке включаются в список лиц, имеющих право на участие в общем собрании акционеров (п. 2.11 Положения о дополнительных требованиях к общему собранию акционеров).
Органы, принявшие решение об использовании специального права, назначают своих представителей в совет директоров и ревизионную комиссию акционерного общества (п. 4 ст. 38 Закона о приватизации).
Наиболее серьезным последствием введения "золотой акции" является право представителей, назначенных в совет директоров общества, накладывать вето на наиболее важные решения, принимаемые общим собранием акционеров:
- о внесении изменений и дополнений в устав открытого акционерного общества или об утверждении устава открытого акционерного общества в новой редакции;
- о реорганизации открытого акционерного общества;
- о ликвидации открытого акционерного общества, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;
- об изменении уставного капитала открытого акционерного общества;
- о совершении открытым акционерным обществом указанных в гл. X и XI Закона "Об акционерных обществах" крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность (абз. 3 п. 3 ст. 38 Закона о приватизации).
Рассмотрев различные способы участия государства в акционерных правоотношениях, необходимо обратиться к специфическим чертам института ответственности данного субъекта права.
Прежде всего необходимо подчеркнуть, что в связи с особым статусом публично-правовых образований к ним можно применить только гражданско-правовую ответственность. Как верно отмечал С.Ю. Рипинский, институт имущественной ответственности государства предстает как способ контроля одних государственных органов (судов) за деятельностью других (органов исполнительной власти) *(368).
По общему правилу, предусмотренному п. 3 ст. 126 ГК, публично-правовые образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Как раз таким случаем и является участие государства в акционерных обществах.
В связи с тем, что публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК), ответственность государства как участника акционерных отношений аналогична ответственности акционеров общества.
Представляется возможным выделить два основных вида ответственности:
1) солидарная ответственность публично-правовых образований по обязательствам общества в случае неоплаты принадлежащих им акций;
2) субсидиарная ответственность публично-правовых образований по обязательствам общества в случае его несостоятельности.
Во втором случае государство отвечает тогда, когда ему не принадлежат акции общества, но оно обладает специальным правом по его управлению. Дело в том, что абз. 1 п. 3 ст. 3 Закона об АО предусматривает, что положения этой статьи распространяются не только на акционеров, но и на других лиц, которые имеют право давать обязательные для общества указания либо иным образом имеют возможность определять его действия. В данном случае в качестве такой возможности определять действия общества как раз и будет выступать право вето, которым обладают представители государства, назначенные в совет директоров общества.
Возможен вопрос: почему ответственность должно нести соответствующее публично-правовое образование, а не его представитель, который и воспользовался соответствующим правом вето?
Все дело в правовом статусе и порядке осуществления представителем своих полномочий. Прежде всего необходимо отметить, что в качестве такого представителя может выступать только государственный служащий, действующий на основании соответствующего положения (п. 2 ст. 38 Закона о приватизации). При этом Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ вправе в любое время осуществить его замену (абз. 3 п. 2 ст. 38 Закона о приватизации), что еще раз говорит о несамостоятельности представителя при принятии решения. Дело в том, что, воспользовавшись правом вето, он выражает не собственную волю, а всего лишь доводит до общего собрания акционеров волю публично-правового образования. Например, в соответствии с п. 22 Положения об управлении акциями представитель осуществляет свои полномочия на основании письменных директив Федерального агентства по управлению федеральным имуществом.
Таким образом, в рассматриваемом случае ответственность в соответствии с правилами ст. 3 Закона об АО должно нести соответствующее публично-правовое образование.
Иные вопросы ответственности, имеющие отношение к публично-правовым образованиям, будут рассмотрены далее.