Здесь сначала нужно внести дополнительное уточнение: решения МОТ как о принятии конвенции (или изменении ее статуса), так и о принятии сопутствующих им рекомендаций происходят с соблюдением ряда сложных формализованных процедур. Но, прежде чем, рассмотреть процедуры (процессы и правила) принятия в женевских стенах МОТ конвенций считаем необходимым сделать следующую оговорку по поводу рекомендаций МОТ.
Из ст. 19 Устава МОТ известно, что после принятия международных трудовых норм на представителей правительства возлагается ряд обязанностей, включая передачу не только конвенций, но и рекомендаций на рассмотрение компетентных национальных органов. Естественно, что с принятыми на очередной сессии МКТ МОТ актами (докладами, резолюциями, конвенциями и т.д.) первыми с ними могут ознакомиться заинтересованные лица из правительства страны-члена МОТ. Кроме того, на членов МОТ возложена обязанность предоставлять через МБТ в АС МОТ доклады относительно мер, предпринимаемых в стране в целях реализации положений нератифицированных конвенций и рекомендаций, в утвержденные сроки.
Однако в данном исследовании процедура принятия на МКТ МОТ рекомендаций не будет рассмотрена в связи со следующими обстоятельствами. Ни СССР, ни Россия до сих пор не исполнили предписаний п. 6 ст. 19 Устава МОТ ни к одной из 201-ой рекомендации, принятых на МКТ МОТ, о придании им юридической силы путем применения процедур национального законодательства или других внутригосударственных мероприятий. Поясним причины такого отношения российских, а ранее компетентных советских органов власти к имплементации рекомендаций МОТ и рецепции их отдельных положений. Это вызвано, как минимум, тремя следующими причинами.
Во-первых, каждая рекомендация представляет собой более детализированный вариант сопровождаемой конвенции и содержит массу дополнительных и разнообразных правил реализации находящихся в ней базовых норм. Следовательно, это вторая причина, для реализации предписаний рекомендаций нужно более значительные усилия стран-участниц МОТ (как финансового, так и организационного характера), чем для применения во внутреннем праве конвенций. И, в-третьих, в отличие от п. 5 ст. 19 Устава МОТ (о порядке контроля принятия во внутреннее право конвенции) содержащиеся в п. 6 ст. 19 Устава МОТ правила принятия рекомендаций не обязывают компетентные власти отчитываться перед АС МОТ о следующем - сначала, какие меры были предприняты или намечены для придания силы любым положениям конвенций путем принятия законодательных или административных мер, коллективных соглашений или любым другим путем, а затем сообщить о тех обстоятельствах, которые препятствуют или задерживают ратификацию конвенций.
В свою очередь, в п. 6 ст. 19 Устава МОТ процедура принятия рекомендаций государствами-членами МОТ предписывает им проделать следующее. В течение года с момента закрытия сессии МКТ МОТ, на которой была принята рекомендация, ее необходимо рассмотреть компетентной властью для оформления в качестве закона или получения отказа от ее имплементации. Допустимо также иному органу национальной власти принять другие меры с целью придания юридической силы любым положениям рекомендаций путем их рецепции. Причем ратификация конвенций и (или) рекомендаций или придание их положениям юридической силы в национальном праве иным допустимым Уставом МОТ способом в конкретной стране происходит независимо друг от друга.
Иными словами, член Организации, отказавшийся от применения во внутреннем праве положений рекомендаций, не подвергается столь жесткому контрольно-надзорному прессингу со стороны МБТ и АС МОТ, а также специализированных комитетов МКТ, как в случае принятия на МКТ конвенций. Согласно п. 6 ст. 19 Устава МОТ ее контрольные органы (комитеты МКТ, эксперты, аппарат МБТ) могут оказывать на члена МОТ после принятия рекомендации только следующие виды давления. Во-первых, вправе требовать предоставления периодических отчетов о том, какие меры были предприняты или намечены для придания силы любым положениям рекомендаций.
Во-вторых, давать предложения об изменениях положений конкретной рекомендации, необходимых или которые могут оказаться необходимыми, в целях принятия или применения ее во внутреннем праве этой страны.
Поэтому подавляющее большинство стран-членов МОТ не имплементирует рекомендации МОТ в национальное право, а использует их как методические пособия для совершенствования законодательства о труде и регулирования рынка труда. В отдельных странах содержание рекомендаций применяют во внутреннем праве, но правительства этих государств делают это путем рецепции их отдельных положений в соответствии с экономическими возможностями страны*(78).
Также обращает на себя внимание следующее: как в самих рекомендациях, так и в п. 6 ст. 19 и ст. 20 Устава МОТ отсутствует требование к странам-членам МОТ проводить их регистрацию в МБТ в случае придания им юридической силы, в том числе в форме закона, или совершать иные действия, аналогичные действиям, связанным с ратификацией конвенций.
Здесь следует отметить, что рекомендации, принятые МОТ, не содержат условия о денонсации (в отличии от конвенций). Это, по всей видимости, связано с тем, что в силу их статутного положения, определенного Уставом МОТ, они по своей правовой сути являются документом, принятым с целью дать совет о желательных правоотношениях между работодателями и работниками в указанной в них области социально-трудового взаимодействия. Кроме того, отсутствие упоминания о денонсации рекомендаций МОТ порождено их двойственным непоследовательным и неоднозначным статусным положением. Это выражается, с одной стороны, указанием в п. 6 ст. 19 Устава МОТ о потребности придания им на национальном уровне официальной силы любыми правовыми путями, а с другой стороны - в отсутствии в них указания об их ратификации, что не предполагает процесс их денонсации. Таким образом, если рекомендации будет придана юридическая сила, то лишение этой силы должно происходить в порядке, предусмотренном внутренним правом страны, без уведомления МБТ и обращения в МОТ.