2. Установить, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации возглавляет систему избирательных комиссий, образуемых для проведения выборов федеральных органов государственной власти, проведения референдума (всенародного голосования), выборов представительных органов государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, и действует на постоянной основе.
3. Поручить Центральной избирательной комиссии Российской Федерации совместно с Министерством юстиции Российской Федерации разработать и представить Президенту Российской Федерации проект федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы и проект федерального конституционного закона о референдуме (всенародном голосовании) в Российской Федерации.» [51].
Ссылка на соответствие Конституции в данном указе, как говорится, «от лукавого». В тексте введенной в действие новой Конституции такой орган, как Центральная избирательная Комиссия не упоминается ни разу. Ведь раздел «избирательная система», как мы уже знаем, путем хитроумных комбинаций был из неё изъят с целью получения возможности корректировать процесс избрания органов власти на неконституционном уровне в зависимости от изменяющейся политической конъюнктуры. Поспешное подписание данного указа как раз и стало такой реакцией на неожиданное изменение «политического пасьянса» на вершине федеральной власти по итогам выборов 12 декабря 1993 года.
Казалось бы, логика подсказывала необходимость дождаться начала работы вновь избранного законодательного органа, чтобы в соответствии с замыслом группы влиятельных лоббистов в окружении Ельцина под видом определения порядка выборов он смог заполнить брешь в Конституции с отсутствием избирательной системы? Однако, к 20 декабря 1993 года было уже ясно, что избранный состав депутатов Государственной Думы не оправдал надежд на торжествующую победу сторонников ельцинского переворота и реальна угроза реставрации избирательной системы советского типа. Поэтому указом Ельцина от 20 декабря 1993 года идеологи смены политического режима в России поспешили с упреждением решить задачу закрепления в правовом поле, определяемом новой Конституцией, органа отвечающего за «правильное» волеизъявление граждан в полном соответствии с приписываемым И.В. Сталину афоризмом: «не важно как голосуют, главное кто считает…». Именно приписываемом, поскольку создан он хитрым выдергиванием части фразы из интервью Иосифа Виссарионовича, в котором он на самом деле говорил об особенностях избирательной системы «буржуазных демократий» в которых побеждает, по его мнению, тот кто считает голоса. Так утверждённый лично Б.Н. Ельциным и, надо полагать, исключительно из его сторонников состав ЦИК, обеспечивший избрание первого состава Федерального Собрания и проведение голосования по новой Конституции с нужным результатом, по его же указу был утверждён в статусе головной структуры системы избирательных комиссий с задачей правильного, в понимании Президента, проведения выборов всех органов власти. Постоянное функционирование на профессиональной основе обеспечило ей возможность влиять на подготовку к будущим выборам в нужном ключе и в промежутках между официальными избирательными кампаниями. Мало того, поручение заняться от имени Президента законотворческими функциями в области избирательного права не просто обеспечило возможность закрепления в законодательстве введённых в обход Конституции новаций, но и открыло заманчивую перспективу усложнением процедуры проведения выборов непрерывно наращивать собственную значимость в системе органов власти России. Что мы и наблюдаем. По истечении более чем двадцати лет ЦИК РФ стала, по существу, важнейшим неконституционным органом власти: «2. При подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы избирательные комиссии в пределах своей компетенции, установленной настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Вмешательство в деятельность избирательных комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, а также граждан не допускается.
3. Нормативные акты и другие решения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также решения иных избирательных комиссий, принятые ими в пределах своей компетенции, установленной настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов, органов местного самоуправления, кандидатов, политических партий и иных общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей.» (ст.7 ФЗ-20 «О выборах депутатов Государственной Думы» от 24.11.2014) [50, стр. 5]. В определённый момент она имеет возможность влиять на курс развития страны не меньшую, чем действующий Президент. К примеру, найдя предлог для отказа в регистрации главного потенциального конкурента обеспечивать кандидату «кремля» гарантированную победу на выборах, в чём мы уже убедились. Или, пофантазируем, наоборот, сняв с регистрации главного фаворита – действующего Президента хотя бы за систематическое злоупотребление в ходе избирательной кампании преимуществами служебного положения вернуть в избирательный процесс реальную конкуренцию идей и программ.
Хотя по ходу возведения в ранг закона установленной указом Ельцина новой избирательной системы идеологам навязанного России под прикрытием совершенного им государственного переворота политического режима пришлось поделиться с Федеральным Собранием присвоенным правом единолично назначать избирательные комиссии, общий принцип их формирования самими действующими органами власти был сохранен: «Центральная избирательная комиссия Российской Федерации состоит из 15 членов. Пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предлагаемых депутатскими объединениями в Государственной Думе. Пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Президентом Российской Федерации. Члены комиссии должны иметь высшее юридическое образование либо ученую степень в области права.» (ч.4, ст.12 ФЗ-56 «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» от 06-12-1994 в ред.26-11-1996) [52]. Итак, важный, можно сказать ключевой, отличительный признак введённой указом Б.Н.Ельцина принципиально новой избирательной системы: процедура формирования персонального состава избирательных комиссий изъята из компетенции общества (в конституции советского периода) и присвоена себе органами действующей власти.
Не отменяет этот вывод и последующее смягчение (маскировка) ведущей роли действующих органов власти в определении персонального состава избирательных комиссий в законе о выборах депутатов, принятом первым составом Государственной Думы 21 июня 1995 года: «Окружная избирательная комиссия формируется в каждом одномандатном избирательном округе.
Окружная избирательная комиссия формируется законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем за 92 дня до дня выборов в количестве 8 - 14 членов. Половина членов окружной избирательной комиссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, вторая половина назначается исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
При определении кандидатур в состав окружной избирательной комиссии законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации учитывают предложения выборных органов местного самоуправления, общественных объединений, собраний избирателей по месту работы, службы, учебы и жительства.
Председатель, заместитель председателя и секретарь окружной избирательной комиссии избираются тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов окружной избирательной комиссии. Председатель окружной избирательной комиссии должен иметь, как правило, высшее юридическое образование.
В случае, если законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации не назначили состав окружной избирательной комиссии в срок, установленный частью второй настоящей статьи, формирование окружной избирательной комиссии производится Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.
Избирательное объединение, избирательный блок, зарегистрировавшие в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации федеральный список кандидатов, вправе назначить по одному члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса в каждую окружную избирательную комиссию. Кандидат в депутаты вправе назначить одного члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса в окружную избирательную комиссию того одномандатного избирательного округа, где этот кандидат зарегистрирован.
Если в субъекте Российской Федерации образован только один одномандатный избирательный округ, окружная избирательная комиссия может не формироваться. В этом случае Центральная избирательная комиссия Российской Федерации может возложить полномочия окружной избирательной комиссии на избирательную комиссию данного субъекта Российской Федерации.» (ст. 19 ФЗ-90 «О выборах в ГД» от 21-06-1995) [16]. Интеллектуальные словоблуды, конечно же, сошлются на ч.3 ст. 19: «При определении кандидатур в состав окружной избирательной комиссии законодательный (представительный) и исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации учитывают предложения выборных органов местного самоуправления, общественных объединений, собраний избирателей по месту работы, службы, учебы и жительства.», как на прямое доказательство влияния общества на состав избирательных комиссий. Не будем спорить, сопоставьте лучше сами с нормой советского избирательного права: «Представители в состав окружной избирательной комиссии выдвигаются трудовыми коллективами предприятий, учреждений, организаций или их советами, республиканскими, краевыми, областными, автономных областей, окружными (автономных округов), районными, городскими, районными в городах органами общественных организаций, коллективами средних специальных и высших учебных заведений, собраниями избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям.» (статья 22 закона РСФСР от 27.10.1989 «О выборах народных депутатов РСФСР») [24]. Любому здравомыслящему человеку ясно, что деятельность Комиссии представителей структур гражданского общества будет принципиально отличаться от принятия решений назначенцами органов власти. Как на деле учитывались органами власти при назначении состава избирательных комиссий предложения со стороны общества характеризует появление уже в следующей редакции закона о выборах красноречивого дополнения: «При этом государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной трети от общего числа членов избирательной комиссии.» (п.3, ст.20 ФЗ-121 «О выборах в ГД» от 24-06-1999 в ред.21-03-2002) [44]. Логично напрашивается вопрос, - а до этого государственные и муниципальные служащие доминировали в составе избирательных комиссий? Впрочем, даже 1/3 напрямую финансово зависящих от действующей власти членов Комиссий достаточная фора для обеспечения принятия ими соответствующих решений. К тому же данная очевидная уступка общественной критике была тут же компенсирована законодателями введением новой обязательной квоты напрямую для представителей федеральной законодательной власти: «Как законодательный (представительный), так и исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан назначить не менее одной трети назначаемого им количества членов избирательной комиссии на основе поступивших предложений каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе, а также на основе поступивших предложений избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, а в случае, если избирательные объединения, избирательные блоки не представят необходимого количества предложений, - от иных политических общественных объединений. При этом в избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, иных политических общественных объединений.» (п.4, ст.20 ФЗ-121 «О выборах в ГД» от 24-06-1999 в ред.21-03-2002) [44]. Легко подсчитать, что заложенные в эту норму «не менее одной трети» в сочетании с «каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе» на практике при 4-партийном составе Государствееой Думы оборачиваются гарантированием партийного присутствия с правом решающего голоса не менее 4 членов Комиссии при её составе 8 человек и 5 при общей численности в 14, с соответствующим влиянием на мотивацию коллегиально принимаемых решений. Кстати, обратим внимание, эта норма не запрещает формировать избирательные комиссии целиком из представителей партийных фракций если общее число партий представленных в ГосДуме и органе представительной власти региона будет не менее числа вакантных мест в соответствующей комиссии. Итак, узаконенная процедура формирования избирательных комиссий уже к 1999 году гарантировала возможность органам действующей власти проводить через них любую нужную им политику организации предписанного действующей Конституцией процесса регулярного обновления своего состава в ходе выборов. В этом, собственно, и заложена правовая основа реализации, так называемого, «административного ресурса», под которым в общественном мнении понимается влияние действующей власти на ход выборов и их результат.
На эволюцию новой избирательной системы в сторону превращения ЦИК в самостоятельный и влиятельный орган власти большое влияние оказало также изменение структуры избирательных комиссий.
В советской избирательной системе существовала трехуровневая система избирательных комиссий: «Для проведения выборов народных депутатов РСФСР образуются избирательные комиссии:
Центральная избирательная комиссия по выборам народных депутатов РСФСР;
окружные избирательные комиссии по выборам народных депутатов РСФСР от территориальных избирательных округов;
окружные избирательные комиссии по выборам народных депутатов РСФСР от национально - территориальных избирательных округов;
участковые избирательные комиссии.».(статья 19 закона РСФСР от 27.10.1989 «О выборах народных депутатов РСФСР») [24]. Это соответствовало концепции образования избирательных комиссий в статусе вспомогательных временных структур из представителей гражданского общества, организационно обеспечивающих решение задачи избрания гражданами своих представителей в орган власти на конкретных выборах.
Новая, производная от воли Б.Н. Ельцина, власть законом от 6 декабря 1994 года ввела иную структуру избирательных комиссий: «Подготовку и проведение выборов в Российской Федерации осуществляют:
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;
избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
окружные избирательные комиссии;
территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии. В пределах одной административно - территориальной единицы с большим количеством избирателей создаются несколько территориальных избирательных комиссий;
участковые избирательные комиссии.» (статья 11, ч.2 закона РФ от 06.12.1994 «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ») [52].
Принципиальным новшеством новой системы, как видим, стало совмещение под руководством ЦИК РФ фактически двух избирательных структур. Одна, основная, состоит из постоянно действующих комиссий субъектов РФ и территориальных избирательных комиссий и обеспечивает под руководством ЦИК постоянную готовность к обновлению выборных органов государственной власти и местного самоуправления с сохранением заданных из центра параметров. Вторая, из окружных и участковых комиссий, как и раньше, создается на время очередных выборов для узкой функции их технического обеспечения. Впрочем, эволюция развития ЦИК в направлении самостоятельной внеконституционной ветви власти имеет в настоящее время тенденцию к завершению формирования постоянно действующей сверху донизу системы избирательных комиссий. Так, федеральным законом N 157- ФЗ от 02.10.2012 в закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» внесены изменения, согласно которым даже низовое звено структуры избирательных комиссий действует на постоянной основе: «Срок полномочий участковой комиссии, сформированной в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи, составляет пять лет.» (статья 27, п.2 закона РФ от 12. 06.2002 № 67-ФЗ в ред.06.04.2015) [36]. Согласно п.5.2. этой же статьи членам участковой избирательной комиссии выдается специальное удостоверение установленного ЦИК образца. Таким образом, избирательная система России оказалась полностью встроена составной частью в административно – бюрократический аппарат управления страной. Об её значении в бюрократической иерархии, в частности, свидетельствует уровень материального обеспечения членов ЦИК на уровне федеральных должностных лиц категории «А» (уровень Министров и членов Федерального Собрания) [48, стр.3]. Не забывает ЦИК и о материальном стимулировании работников нижестоящих структур. К примеру, члены избирательных комиссий субъектов РФ обеспечиваются на уровне должностных лиц соответствующих органов власти: «Предложить органам государственной власти субъектов Российской Федерации: установить размер и виды денежного содержания работающим на постоянной (штатной) основе членам избирательных комиссий субъектов Российской Федерации не ниже уровня денежного содержания лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации в законодательном (представительном) либо исполнительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации, а работникам аппаратов комиссий - на уровне соответствующих должностей государственной службы субъекта Российской Федерации в законодательном (представительном) органе государственной власти либо в органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации;» (п.7 Постановления ЦИК № 144/1095-6 от 10 октября 2012 г. – в ред.17.12.2014) [53, стр.2]. Это же Постановление даёт представление о штатной численности избирательных комиссий второго уровня (ИК субъектов РФ) по состоянию на 17 декабря 2014 года – 4377 человек. Сама ЦИК с обслуживающим аппаратом к этому времени достигла численности в 302 человека. Три четверти этого персонала заняты на обслуживании Государственной автоматизированной системы (ГАС) «Выборы», сеть информационных центров которой развита уже до уровня 2700 – 2800 территориальных избирательных комиссий. Естественно, вся эта армия чиновников своеобразного «Министерства выборов» помимо материальной зависимости ориентирована на оформление волеизъявления избирателей, так сказать, в «правильном русле» и в силу корпоративной солидарности. Но и это ещё не все. Большие возможности воздействия на «правильное» функционирование всей избирательной системы открывает и заложенная ЦИК при разработке избирательного законодательства финансовая самостоятельность. В итоге, к примеру, появилась и такая форма материального стимулирования «правильной» позиции членов избирательных комиссий с решающим голосом: «За счет средств федерального бюджета может также осуществляться финансирование расходов, связанных с выплатой вознаграждений за многолетний и добросовестный труд в связи с юбилейными датами (50 лет, 60 лет и каждые последующие 10 лет) председателям, заместителям председателей, секретарям избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, работающим на постоянной (штатной) основе, материальной помощи председателям, заместителям председателей, секретарям избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, работающим на постоянной (штатной) основе, работникам их аппаратов при наличии у них тяжких заболеваний, в связи со смертью их близких родственников (муж, жена, дети, родители), единовременной выплатой в связи со смертью работников избирательных комиссий их семьям, с оплатой других расходов непредвиденного характера.
Средства федерального бюджета на указанные цели выделяются по распоряжению Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по согласованию с секретарем Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и членом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, организующим работу по вопросам финансирования деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.» (п.3 Постановления ЦИК № 144/1095-6 от 10 октября 2012 г. – в ред.17.12.2014) [53, стр.2]. Итак, тройка самых надёжных членов ЦИК держит в своих руках, образно говоря, «финансовую морковку» поощрения лояльности всех штатных сотрудников своего ведомства. Но и это не всё. Среди многочисленных инструкций ЦИК депутат ГосДумы Александр Александрович Агеев раскопал и своеобразный «кнут и пряник» для мотивации председателями лояльного поведения рядовых, нештатных, членов избирательных комиссий: «Оплата труда членов избирательных комиссий — серая зона в российском избирательном законодательстве. На сегодняшний день вопрос о распределении фонда оплаты труда между членами комиссии решается исключительно председателем избирательной комиссии. При этом уровень оплаты труда может варьироваться в 17 раз — от 700 руб. до 12500 руб. Такая ситуация создает возможности для злоупотреблений должностными полномочиями — председатель комиссии может настаивать на том, чтобы член избирательной комиссии поставил подпись под протоколом с тем или иным содержанием, неформально увязывая решение данного вопроса с выплатами зарплаты. Таким образом отсутствие надлежащего регулирования создает поле для серьезнейших манипуляций.» [54, стр.9]. Впрочем, дальше постановки в 2014 году данной проблемы инициатива депутата пока не продвинулась.