В этих процессах наиболее заметна управленческая функция информации, проявляющаяся в системе управления в нескольких формах: как источник власти, как фактор регулирования коммуникаций, как продукт управленческого процесса.[91]
Управление на основе информационных технологий как один из видов управления весьма востребовано и перспективно. Среди современных информационных технологий выделяют следующие базовые блоки:
информационного и лингвистического обеспечения: информационные языки; классификаторы; автоматизированные информационно-поисковые системы; централизованные, локальные, распределенные базы данных; базы знаний; экспертные системы и др.;
технического обеспечения и коммуникаций: персональные, корпоративные, суперкомпьютеры; локальные, корпоративные, региональные, глобальные вычислительные сети; телеобработка и цифровая обработка данных; телеконференции и др.;
программного обеспечения: операционные системы; автоматизированные технологии и языки программирования; системы управления базами данных; электронные таблицы; системы обработки графической и звуковой информации; редакционно-издательские системы; прикладные программы и др.[92]
Превращение информации в важнейший ресурс социально-экономического развития современной цивилизации, осознание информации как товара, средства управления личностью и обществом, инструмента власти обусловили повсеместное распространение термина «информационное общество». Это понятие имеет мощное смысловое значение: природные ресурсы, капитал, труд как основные факторы индустриального общества уступают место новым движущим силам общественного развития – информации и знаниям.
Информационное общество – это новая постиндустриальная социально- экономическая организация социума с высокоразвитыми информационно- телекоммуникационными инфраструктурами, обеспечивающими возможность эффективного использования интеллектуальных ресурсов для обеспечения устойчивого развития цивилизации.[93]
Цели выделения отдельных видов управления могут быть различными, но необходимость в нем возникает, по мнению исследователей, прежде всего в трех случаях:
во-первых, чтобы обозначить взаимосвязь определенного субъекта управления и конкретного объекта управления, в том числе в контексте компетенций первого в отношении второго, а также специфических особенностей объекта управления;
во-вторых, для обозначения взаимосвязи с агентами, принимающими независимые управленческие решения в отношении того же объекта управления;
в-третьих, для организации, координации, совершенствования самих видов управления. Это характерно для государственного и муниципального, корпоративного, антикризисного, финансового управления, самоуправления и т. д.[94]
Анализ управления по видам позволяет понять причины появления и механизм функционирования его новых конструкций: бюджетное управление, управление сетевыми организациями, антикризисное управление и т. п. Перечень классификаций управления не может быть закрытым, поскольку формирование взаимодействия между публичными органами власти и предпринимательскими организациями, органами, занимающимися развитием общественных благ, и домашними хозяйствами – всегда процесс динамичный.
В научной литературе выделяются два типа теории управления: теория социального управления и теория организации и управления. Первая представляет собой спектр тех общих политико-философских и социально-философских мировоззренческих систем, которые трактуют закономерности и механизмы образования и функционирования общества в целом. Вторая же носит конкретный характер и обеспечивает обоснование и объяснение принципов, структур, целей, механизмов функционирования организаций и управляющей системы. При этом в контексте второй теории для современной практики наиболее значимы следующие виды социального управления:
государственное управление (в области организации и функционирования государства, государственной исполнительной власти);
местное самоуправление (муниципальное управление);
корпоративное управление (в современных организациях, структурированных по особым правилам);
сетевое управление.
Государственное управление
Управление в обществе всегда социально. В узком значении эта социальность определяется как воздействие на социальные процессы для достижения поставленных целей. Социальная сущность управления заключена в целях и методах реализации властных полномочий, которые проявляются в определенном стиле управления, в конкретных социальных системах, которые образуются людьми, функционируют через деятельность людей, объектом их воздействия опять же выступают люди. Это обусловливает и силу, и уязвимость управления в социуме, и его творческий характер, и возможность проявлений субъективизма, волюнтаризма.
Во всех этих случаях объектом управления становятся социально-волевые связи, поведение человека. Однако человек остается и субъектом социального воздействия, которое осуществляется им в отношении других людей.
Среди всех видов управления особое место занимает государственное управление – организация органов власти (государственных учреждений) и осуществление руководства над их служащими, где государство рассматривается как орган, обладающий сравнительным преимуществом на насилие и принуждение. Это управленческое воздействие государства достаточно условно может быть разделено на два подвида: государственно-политическое и государственно-административное управление.[95] Хотя само государственное управление есть целостное, системное воздействие на общество через политическое руководство и управление, а также через организацию исполнительной власти всех уровней.
Государственно-политическое управление – это деятельность институтов политической власти трех уровней: 1) общенационального, федерального; 2) субъектов РФ; 3) местного самоуправления. Субъекты этого под- вида управления имеют правомочие на учредительство государственных органов, публичных служб, государственных учреждений. Здесь политика рассматривается как сфера реализации социальных интересов путем при- нятия общезначимых государственных решений.
Государственно-административное управление – это функционирование государственных органов на основе технологий администрирования, сфера реализации социальных интересов через принятие административных актов во исполнение политических.
В литературе эту форму государственного администрирования еще разделяют на 1) правительственное управление, т. е. управление совокупностью органов государственной власти и различных правительственных учреждений, которые могут использоваться на основе законов населением для решения частных проблем, и 2) управление государственным сектором экономики, когда важно оценивать хозяйственные интересы и оценки, корпоративность, сочетать государственную службу и менеджмент в управлении конкретными организациями или задачами.[96]
Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры. Объект государственного управления – общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.
Государственное управление имеет системный характер, поскольку обеспечивает единство распорядительного (командно-административного) и партнерского (социально-консолидированного) начал в практике регулирования социальных отношений и процессов.
Система государственного управления преследует конкретные цели:
общественно-политические, сориентированные на комплексное, сбалансированное и качественное развитие общества;
социальные, отражающие влияние общественно-политических целей на социальную структуру общества, взаимоотношение ее элементов, состоя- ние и уровень социальной жизни людей;
духовные, связанные не только с восприятием духовных (культурных) ценностей, которыми руководствуется общество, но и с использованием духовного, интеллектуального потенциала в реализации общественно-по- литических и социальных целей;
экономические, характеризующие и утверждающие систему экономических отношений, обеспечивающих материальную основу реализации общественно-политических и иных целей;
производственные, состоящие в создании и поддержании активности тех управляемых объектов, которые соответствуют названным целям и способствуют их осуществлению;
организационные, направленные на решение организационных проблем в субъекте и объектах государственного управления, на построение соответствующих функциональных и организационных структур;
деятельностно-праксеологические, предполагающие распределение и регулирование деятельности по конкретным структурам, служебным и рабочим местам;
разъяснительные, требующие отработки знаний, мотивов и стимулов, способствующих практическому осуществлению комплекса целей государственного управления.
Свойства государственного управления характеризуются следующим образом.
Определяющее влияние на характер целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект – государство, которое обладает мощной властной силой, в нем сосредоточена и им реализуется в обществе – по отношению к людям – государственная власть. Она имеет своим источником правовую обусловленность (легитимность), а в реализации опирается на силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.[97]
Государственное управление распространяется на все общество и даже за его пределы, на другие общества, в рамках проводимой государством международной политики. Это достигается в законодательном порядке, пу- тем установления государством основных, общих правил (норм) поведения людей во всех сферах жизнедеятельности и обеспечения их соблюдения его властной силой. В этом случае право действует как система общеобязательных социальных норм, охраняемых силой государственного принуждения. В исследованиях природы государственного управления отмечается его необходимость, вытекающая из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование при- родных, человеческих, материальных, информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание законности и общественного порядка. Например, необходимы государственные целевые программы, государственное регулирование, государственная поддержка отдельных отраслей экономики, передача общественным институтам некоторых функций государственного регулирования.[98]
Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Кроме того, на устойчивое развитие государства, улучшение качества жизни граждан и способы государственного управления влияют и политические цели, и интересы всего общества. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно осуществляется везде, распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные и некоммерческие организации; в последнем случае преобладает государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур. Государственное управление вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями – как материальными, так и культурными. Это предполагает, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры управляемых государством общественных процессов, с другой – от места и роли государства в обществе, а также от вертикальных (субординационных, иерархических) и горизонтальных связей и отношений государственных органов, характера их деятельности.
Целевое предназначение государственного управления выражается в постановке национальных (соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач исходя из стратегических и тактических ориентиров, данных публичной властью. В этом случае правительству необходимо четко представлять себе очередность достижения поставленных целей, формы их реализации с помощью государственного регулирования политической, социальной и (особенно) экономической жизни страны и общества. Четкость выражения целей, определение очередности их достижения, ориентированность на получение конкретных результатов вносят в деятельность государственных структур организованность и порядок, стабильность, неуклонное следование закону, рост профессионализма государственных служащих.
Таким образом, природа государственного управления обусловлена его особой социальной функцией, при реализации которой происходит упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласования разнообразных требований, интересов, потребностей и форм деятельности, где государственный аппарат выступает механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему органов государственной власти.
Сущность государственного управления раскрывают социальная среда, в которой оно осуществляется, используемые при этом ресурсы, выполняемость принятых управленческих решений, проводимый контроль.
Социальная (общественная) среда образуется самим гражданским обществом и отражает проблемы соотношения публичной власти, государственной администрации (бюрократического аппарата), гражданского общества и взаимодействия политических институтов в процессе формирования и реализации государственного управления. Сам же процесс государственного управления – это сознательная и целенаправленная деятельность, связанная с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированная юридическими нормами, в результате которой происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений.
Различные условия деятельности субъектов государственного управления (правовые, экономические, организационные, культурные и т. д.) составляют ту социальную среду, обстановку, в которой эти субъекты возни- кают, существуют и развиваются. Социальная среда призвана обеспечить политико-правовые рамки самой возможности государственного управления, а также его допустимые формы, методы и направления развития. Этими рамками выступают конституция и законы, определяющие государственное устройство, распределение полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и социальные обязательства государства, бюджетный процесс и налоговую систему, отношения собственности и т. п.[99]
Ресурсы государственного управления – это то, что применяется и затрачивается государством на целевое решение соответствующих задач. Данные ресурсы подразделяются на несколько видов:
природные ресурсы, классифицируемые на возобновляемые, восстанавливаемые (леса, земельные угодья и др.) и невозобновляемые, невосстанавливаемые (нефть, газ, большинство полезных ископаемых);
материальные ресурсы (сырье, материалы, энергия и т. д.); человеческие (трудовые) ресурсы – люди как живые носители физических и умственных способностей к трудовому процессу;
финансовые ресурсы – денежные средства, которыми располагают государство, министерства, организации;
экспортные ресурсы – часть экспортного фонда государства, которая создается отдельными производителями;
информационные ресурсы – комплекс тех информационных материалов, которые социально значимы и применяются в общественной практике.
Существуют и иные ресурсы государства, которые используются через систему государственного управления с учетом общественных интересов. Выполнимость принятых управленческих решений всегда обусловлена целым комплексом конкретных действий исполнительных органов государственной власти по приведению в движение конкретных ресурсов государственного управления для осуществления государственных программ. Предваряют эти действия: анализ данных, характеризующих конкретную управленческую ситуацию; определение цели; принятие решений; создание технологий государственного управления на основе применения различных методов; информационное сопровождение и другие организационные мероприятия.
Контроль всегда рассматривается как одна из общих функций управления, назначение которой – выявление отклонений величины фактических параметров управляемой системы от желаемых (цели, задания, нормы и т. д.). Он позволяет не только выявлять, но и предупреждать возникновение отклонений, ошибки в реализации мероприятий государственного управления.
Представление о сущности государственного управления дает возможность уяснить его специфику, уровни, основные признаки и виды.
Специфика государственного управления проявляется в следующем.
Во-первых, оно обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений, опирающихся на власть государства.
Во-вторых, оно обладает особым свойством регулировать отношения внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными ветвями власти и ее территориальными уровнями.
В-третьих, его основой является наличие государственного интереса.
В литературе отмечается, что в государственном управлении усматривается не столько власть как таковая, сколько «порядок власти», при котором государство не распределяет влияние, а регламентирует условия влияния в соответствии с институционализированными целями общества.
Организационно в государственном управлении принято выделять три структурных уровня: институциональный, административный и технологический.
Институциональный уровень есть высший уровень государственной организации, где как бы совмещаются требования политики и задачи обслуживания населения. Помимо иерархических отношений здесь присутствуют разнообразные силы, влияющие на процесс принятия управленческих решений: интересы конкретных групп населения, лобби, интересы выборных и административных деятелей различных органов власти, представителей бизнес-сообщества и т. д. На этом уровне определяется общая политика государственной организации, что позволяет сформировать основные направления влияния политической системы на деятельность конкретных государственных учреждений, получать обратную связь для корректировки политических задач.
Административный уровень отражает практическую реализацию исполнительной власти, эффективность исполнения политических решений, обеспечение выполнения законов в обществе, всей совокупности функций и полномочий государства. Это сфера функциональной деятельности администрации, публичной (государственной) службы, должностных лиц в пределах правоустановленной компетенции, полномочий.
Технологический уровень сосредоточивает планирование, регламентацию, бюрократию, построенную на серии ролей, на стремлении сделать процедуры нормами, стандартами, юридически-функциональные режимы, непрерывность и оперативность деятельности.
В государственном управлении используются правовые формы: правоустановительные, связанные с созданием правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов управления; правоприменительные, связанные с исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов, с применением норм права в конкретных случаях; регулятивные, направленные на создание необходимых условий для осуществления так называемого позитивного публичного управления, обеспечивающего благосостояние государства и общества, реализацию функций управления в области экономического строительства, государственного регулирования, административно-политического развития и в социально-культурной сфере; правоохранительные, связанные с осуществлением контрольно-надзорной управленческой функции.
Государственное управление имеет следующие основные признаки: оно выступает как исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов, по осуществлению государственной исполнительной власти;
через него осуществляется целостное воздействие на общество, политическое руководство, которое реализуется конституционно установленными институтами политической власти и выборными (политическими) должностными лицами, а также органами исполнительной власти всех уровней; в нем наряду с правоприменением осуществляется административное правотворчество (правоустановление), когда органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для объектов управления правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и осуществляют правоохранительную деятельность;
оно наблюдается везде, где возникает необходимость в защите прав и свобод граждан, в обеспечении исполнения законодательных актов;
оно выступает как механизм, способ реализации государственной политики во всех сферах жизни общества и удовлетворения потребностей граждан;
его организационное построение основывается преимущественно на вертикальных (субординационных, иерархических), а также на горизонтальных связях и отношениях;
оно обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего управления»;
оно урегулировано публичным (административным) правом, хотя от- дельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации.
§3.Местное самоуправление
В современном государстве управление местными делами, а именно решение общественно значимых, в том числе государственных, задач на определенной части территории страны может осуществляться двумя способами:
а) посредством представительных и исполнительных органов, выбираемых местным населением;
б) посредством назначаемых правительством или главой государства государственных органов и должностных лиц.[100]
В первом случае закон формально выделяет местное самоуправление в отдельную от государства систему. Пример – система местного самоуправления, действующая в США, Великобритании, некоторых странах Британского Содружества. Во втором случае местные органы входят в систему государственного управления и в иерархию органов государственной власти. И в том и в другом варианте местное управление фактически включено, интегрировано в систему государственного управления. Поскольку государство является носителем суверенитета, местное самоуправление, даже если оно формально отделено от государства, регулируется законами, издаваемыми государственным законодательным органом.
Именно государство законодательно определяет цели, формы, ресурсы, границы (территориальные и иные) местного самоуправления, о чем свидетельствует конституция или закон о местном самоуправлении любого современного государства. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством и закреплены не добровольным договором граждан, а законом, общеобязательным к исполнению. Объектом местного самоуправления являются общественные отношения на данной территории. Органы местного самоуправления и формы непосредственного волеизъявления граждан (выборы, местный референдум, общие собрания) предстают в качестве механизма, с помощью которого решается часть государственных задач на данной территории.
Для России как государства, входящего в Совет Европы и ратифицировавшего его нормативные акты, основными правовыми актами в этой сфере являются Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., Конституция РФ и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».[101]
Согласно ст. 3 Европейской хартии под местным самоуправлением (local self-government) понимается право и реальная способность органов местного самоуправления (local authorities) регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
В ст. 130 российской Конституции читаем: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».
Исходя из текста данных нормативных документов местное самоуправление означает самостоятельную деятельность населения, связанную с: а) вопросами местного значения; б) владением муниципальной собственностью. Конституция РФ определяет функции местного самоуправления, формулирует его основополагающий принцип (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти), а также закрепляет основные формы его реализации (референдум, выборы, выборные органы).
В Российской Федерации создаются органы местного самоуправления, а собственность, которой они распоряжаются, называется муниципальной; граждане согласно Конституции обладают правом на местное самоуправление, а территориальные единицы всех возможных уровней и видов, в которых население осуществляет это право, суть муниципальные образования, в которых создаются органы местного самоуправления.
Местное самоуправление – такой способ децентрализации власти, когда она наиболее приближена к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни. Органы местного самоуправления избираются жителями и несут ответственность перед ними. Обеспечивая самоорганизацию граждан и их непосредственное участие в управлении местными делами, местное самоуправление является од- ной из структур гражданского общества.
В соответствии с Конституцией России местное самоуправление является одной из основ государства, фундаментом устройства государственной власти, государственного управления в стране, но не является частью некогда единой, сверху донизу пронизывающей систему власти системы управления. Эти две самостоятельные задачи: государственная власть и местное самоуправление и есть суть управления страной.
Местное самоуправление – непременный атрибут любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного само- управления. Различия в построении их систем зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно- территориального деления, национальных традиций и пр.
В западноевропейских государствах местное самоуправление сложилось задолго до становления современных правовых основ как главный противовес государственной власти, как инструмент гражданского общества, благодаря которому самоорганизующееся население получило возможность отстаивать свои права. Поэтому в западной концепции местного самоуправления получило выражение либеральное представление о том, что граждане должны сами управлять своей жизнью, а государство – оберегать их от внешних врагов и следить за повсеместным соблюдением законов. Инструментом такого народного управления выступают органы местного самоуправления.[102]
Среди зарубежных моделей организации местного самоуправления выделяются англосаксонская и французская (или континентальная).
Англосаксонская модель (Англия, США, Канада, Австралия и др.) характеризуется четким законодательным закреплением перечня муниципальных полномочий. В рамках этих полномочий органы местного самоуправления действуют самостоятельно, представители государства на местах отсутствуют. Отношения между центральной властью и местным самоуправлением определяются принципом деятельности в пределах предоставленных полномочий, т. е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.
Родоначальница континентальной модели – Франция, где высокая степень централизации местного управления и самоуправления исторически традиционна. Отличительные признаки этой модели: сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
Сегодня в демократически развитых странах различия между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления не носят принципиального характера. Их современные формы во многом являются результатом реформ местного самоуправления, что позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных друг от друга муниципальных систем.
Наряду с названными существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой из этих моделей, но обладающие и собственными признаками. Они получили название смешанных и используются в Германии, Австрии, Японии, в некоторых развивающихся странах. Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.
В России местное самоуправление имеет давнюю историю: вечевая демократия Древней Руси (IX–XIII вв.); слободское самоуправление (XIV– XV вв.); казачье войсковое самоуправление (XVI–XVII вв.); крестьянское общинное самоуправление (XVI–XIX вв.); земское и городское самоуправление (вторая половина XIX – начало XX в.).
Как и многие политические институты, самоуправление в России развивалось неровно и довольно самобытно, его результаты не слишком по- ходили на муниципальные установления в странах Европы. Вместе с тем безоговорочное противопоставление российского опыта самоуправления зарубежному было бы большой ошибкой – принципы гражданской активности населения, реализуемые в демократических государствах и в России (хотя у нас они систематически игнорировались), по сути своей остаются сходными.