Попытка проведения реформы местного самоуправления была пред- принята и после Февральской революции 1917 г. Временное правительство приняло несколько законов о земской и городской реформе. В соответствии с законом от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении» было образовано 9500 волостных земств и избрано в их состав около 300 тыс. гласных. После октября 1917 г. органы земского и городского самоуправления были заменены системой Советов. Однако эта система не была ни истинным самоуправлением, ни народовластием.
Возрождение местного самоуправления у нас связано с принятием Конституции РФ 1993 г. и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Принципы местного самоуправления в современной России таковы:
местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией РФ. Государство не учреждает местное самоуправление, а лишь признает его существование, считается с его традициями;
местное самоуправление самостоятельно, наделено собственной компетенцией, которая охватывает вопросы местного значения и полномочия по их решению, однако его самостоятельность имеет рамки, обусловленные ст. 12 Конституции РФ (в пределах собственных полномочий);
органы местного самоуправления независимы и не входят в систему органов государственной власти;
органы местного самоуправления ответственны перед населением, перед государством, перед физическими и юридическими лицами;
органы местного самоуправления образовываются самостоятельно, здесь недопустимо назначение должностных лиц должностными лицами государственной власти;
судебная защита местного самоуправления служит гарантией от необоснованного воздействия на него государственной власти.
Признание местного самоуправления как особой формы власти означает, что наряду с личным интересом каждого человека и государственным интересом существует коллективный интерес местного сообщества – муниципальный, который состоит в обеспечении благоприятных условий для совместного проживания на территории.
Функции местного самоуправления различны.
Функция власти (политическая): как одна из форм публичной власти местная власть на своей территории проводит в жизнь политику государства, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местного значения, обеспечивает охрану общественного порядка, выполняет другие властные функции.
Хозяйственная функция: как организатор местного хозяйства местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению местного сообщества, организует оказание жителям ряда важнейших общественных услуг.
Общественная функция: как часть гражданского общества местное самоуправление обеспечивает самоорганизацию граждан для решения вопросов местного значения.
Непосредственные насущные потребности человека в большей мере сосредоточены в рамках не государства или региона, а той конкретной территориальной единицы, в которой он проживает. Ему необходимо, что- бы его дом обслуживался коммунальными службами, чтобы в его населен- ном пункте работали магазины, школы, детские сады, функционировали дороги и т. д. Все эти жизненные потребности человек не может удовлетворить самостоятельно. Поэтому и сложилась схема деления государства или региона (в федеративном государстве) на небольшие территориальные единицы – муниципальные образования, имеющие единую инфраструктуру, которая может автономно управляться, обеспечивать непосредственные нужды своих жителей.
Атрибутами местного самоуправления в соответствии с действующим европейским и российским законодательством являются: территория; население; выборные органы; формы непосредственного участия населения в местном самоуправлении; местный бюджет; местные налоги и сборы; муниципальная собственность; местные нормативные акты.
Лишь наличие всех этих атрибутов позволяет говорить о реальном мест- ном самоуправлении.
В качестве содержательных характеристик местного самоуправления можно выделить:
оформленность территории;
наличие правовой базы для деятельности и ответственности за ее результаты;
определенность порядка выборов органов самоуправления и организации их деятельности;
управление в интересах населения, наличие механизмов участия населения в этом управлении;
разделение предметов ведения и полномочий между должностными лицами местного самоуправления;
обеспеченность местным бюджетом и муниципальной собственностью; преобладание мер организации над мерами принуждения;
доступность должностных лиц местного самоуправления для граждан.[103] В Российской Федерации правовая база местного самоуправления – система законодательных и иных нормативных актов, на основе которых оно функционирует. Это Конституция РФ, конституции (уставы) субъек- тов РФ, рамочный федеральный закон, федеральные законы, принятые в его развитие и регулирующие отдельные стороны деятельности местного самоуправления, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления Конституционного Суда РФ, законы субъектов федерации о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, принимаемые самим муниципальным образованием.
Все названные акты базируются на уже названной Европейской хартии местного самоуправления, которая вступила в силу на территории Российской Федерации с 1 сентября 1998 г.
На 1 января 2015 г. на территории РФ было утверждено 22 923 муниципальных образования, из них: городских округов – 535, муниципальных районов – 1823, городских поселений – 1644, сельских поселений – 18 654, внутригородских территорий городов федерального значения – 267.[104]
Управленческая деятельность на муниципальном уровне представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, устройства и функционирования местного самоуправления, которое призвано служить надежным механизмом регулирования взаимоотношений между частными и общественными интересами в процессе эффективного использования территориального потенциала.
Иногда в литературе встречается понятие «муниципальное управление». Оно не тождественно понятию «местное самоуправление»: последнее включает в себя все формы реализации местного самоуправления, а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами местного самоуправления. Это конкретный вид управленческой деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий функциональную и компетенционную специфику, располагающий совокупностью методов непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования. Для характеристики самоуправляемой территории используется термин «муниципальное образование».
Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Именно жители муниципального образования обладают правом на местное самоуправление, которое они реализуют, создавая соответствующие органы.
В России в настоящее время действуют четыре территориальные моде- ли местного самоуправления:
одноуровневая – муниципальными образованиями выступают внутриобластные районы и отдельные города, выведенные из районного подчинения. Внутри таких городов областного подчинения чаще всего отсутствуют районы, а входящие в состав внутриобластных районов поселения и части города (если они все же выделяются) не являются муниципальными образованиями, они могут создавать на своей территории только общественное самоуправление;
двухуровневая – муниципальными образованиями являются внутриобластные районы, входящие в их состав сельские административные единицы и небольшие города (1-й уровень), города областного подчинения и входящие в состав этих городов внутригородские районы (2-й уровень);
трехуровневая – муниципальными образованиями являются внутри- областные районы и города областного подчинения (1-й уровень), сельские округа и внутригородские районы (2-й уровень), отдельные сельские по- селения и микрорайоны города (3-й уровень);
смешанная – соединение муниципальных и немуниципальных образований. Эта модель имеет три варианта:
а) внутриобластные районы и крупные города не являются муниципальными образованиями, в качестве таковых выступают только небольшие города, сельские поселения, группы деревень (общинный уровень);
б) на общинном уровне существуют органы местного самоуправления, а во внутриобластных районах и крупных городах – органы государственной власти и органы местного самоуправления;
в) муниципальными образованиями являются только районы и крупные города.
В качестве муниципальных образований могут выделяться особые территории с общественным самоуправлением; их органы не имеют властных полномочий и не относятся к местному самоуправлению.
Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют местное имущество и местные финансы. К местному имуществу относятся:
муниципальная собственность, приобретение, владение и распоряжение которой полностью является прерогативой муниципальных органов;
государственная собственность, безвозмездно переданная в управление органам местного самоуправления;
собственность федерации или субъекта федерации, которая служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Таким образом, при рассмотрении вопросов территориальной организации местного самоуправления и создания муниципальных образований важно иметь в виду, что муниципальное образование – это прежде всего объединение граждан, а не только городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородская территория города федерального значения. Именно объединение граждан составляет существо (а не признак) муниципального образования.
Муниципальные образования как разновидности объединения граждан вправе обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобами на нарушения их конституционных прав. Данным правом также обладают глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.[105]
Каждое муниципальное образование имеет собственный (местный) бюджет. Бюджетный кодекс РФ определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Высшим должностным лицом муниципального образования является его глава, который одновременно может осуществлять исполнительную власть, возглавляя его администрацию. Глава муниципального образования может избираться или гражданами, или представительным органом местного самоуправления. Он работает на постоянной основе, не может быть депутатом представительного органа, заниматься предпринимательством. Его конкретные функции и порядок избрания регулируются уставом муниципального образования и местными нормативными актами.
Соотношение полномочий высшего должностного лица и представительного органа местного самоуправления обычно исчерпывается тремя вариантами:
непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в рамках компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица;
данные полномочия реализуются в рамках компетенции представительного органа;
все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в рамках компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их по- средством сходов и референдумов).[106]
Наиболее распространенной в России стала модель «сильный мэр – совет». В этой модели и представительный орган местного самоуправления (совет), и высшее должностное лицо местного самоуправления (мэр) избираются всем населением. Мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета, самостоятельно формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от нее должностных лиц администрации, организует работу совета и председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Совет обладает правом преодолеть вето мэра квалифицированным большинством голосов. Досрочное прекращение полномочий мэра возможно путем проведения местного референдума. Эта модель копирует отношения между ветвями власти в президентской республике.
В модели «слабый мэр – сильный совет» населением избирается толь- ко совет, а мэр избирается из числа депутатов совета. Он полностью подконтролен и подотчетен совету, не имеет права вето, права формирования администрации; назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц он осуществляет только с согласия совета; пределы его полномочий ограничены решением совета. Досрочное прекращение полномочий мэра совет может осуществить как по своей инициативе, так и по инициативе населения.
Получила определенное распространение и модель «совет – администратор». В этой модели должность мэра отсутствует. Совет избирает председателя, который и организует его деятельность, но не имеет права руководить администрацией. Административные функции передаются управляющему (администратору, сити-менеджеру), который нанимается советом на контрактной основе. Он единолично формирует администрацию, назначает на должность и освобождает от нее должностных лиц, руководит деятельностью администрации.
Работой представительного органа руководит председатель, иногда в уставах предусматриваются должности заместителя председателя и секретаря (для ведения документов). Основные вопросы решаются на заседаниях. Некоторые решения могут приниматься большинством присутствующих (при наличии кворума), некоторые – большинством от списочного состава представительного органа.
В целях решения вопросов местного значения непосредственно населением проводятся местные референдумы.
Постепенно создается система территориального общественного само- управления – самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Его формы разнообразны: домовые и уличные комитеты, товарищества собственников жилья, городские советы домовых комитетов и др.
Сам факт появления в нашей стране местного самоуправления в структуре организации власти связан с реализацией фундаментального принципа: сократить административную дистанцию между органом, принимающим решение, и сферой действия этого решения. Этим достигаются точность фокусировки самого решения, оптимизация расходов на его исполнение, первоочередный учет в нем интересов граждан.
Эффективность деятельности органов местного самоуправления оценивается в соответствии с Указами Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», во исполнение которых принято постановление Правительства РФ.[107]
В общем виде под эффективностью муниципального управления следует понимать степень полноты и качества выполнения органами власти своих функций и задач, степень удовлетворения запросов и потребностей населения. Тогда об эффективности деятельности органов власти свидетельствует достижение заданного результата (в том числе предоставление объема муниципальных функций и услуг) при минимуме затраченных ресурсов (бюджетных средств, времени и т. д.) или достижение наилучшего (максимального) результата при заданном объеме ресурсов, средств.[108]
Решение задач, возникающих в процессе совершенствования местного самоуправления, обеспечения устойчивого развития муниципальных образований требует их глубокой научной проработки и обогащения практики управленческих воздействий.