Управление карьерой персонала протекает в конкретных условиях. Они определяют особенности, содержание, трудности работы с персоналом государственной службы. Не учитывать и не брать их во внимание нельзя, поскольку, имея свои истоки, причины существования, они могут свести на нет все усилия, направленные на решение поставленной задачи. Учет условий реализации этой кадровой технологи позволяет разработать основные направления, пути, способы, конкретные мероприятия, которые будут обеспечивать реализацию профессиональных способностей человека.
Одним из таких условий выступает осознание ценности профессионального опыта человека как важнейшего национального достояния, как ценнейшего капитала любой организации.
Поскольку государственный служащий находится на службе обществу, следовательно, для общества имеют приоритетное значение, наравне с личностными качествами, его профессиональные способности, его опыт, а не его политические пристрастия и политическая ангажированность. Общество, в первую очередь, заинтересовано в профессионализации государственного служащего и государственной службы в целом, а не в их политизации.
В настоящее время можно лишь надеяться, что частые изменения в составе государственных служащих в высших эшелонах власти могут происходить ради насыщения государственных структур профессионалами экстра - класса. При этом реализуются интересы не отдельных должностных лиц, с целью окружить себя преданными людьми, а интересы избирателей, интересы подавляющей части населения России. Однако слишком частая сменяемость на высших государственных должностях государственной службы заставляет в этом усомниться. Это может происходить либо по причине недостаточного профессионализма этих людей (и тогда надо признать, что фактически не работают механизмы защиты общества от проникновения в высшие эшелоны власти людей, не подготовленных к таким вершинам государственного управления), либо преобладают узкогрупповые интересы, где оценки людей происходят прежде всего по критериям, отличным от профессиональных, а интересы подавляющей части населения не учитываются и в услужении общества находятся некомпетентные государственные служащие. Либо следует признать, что в основе государственной кадровой политики доминируют идеологические и корпоративные интересы. Их наличие является индикатором незрелости демократических отношений в системе политической власти.
|
|
Профессионально выполняющий свои служебные обязанности государственный служащий представляет социальную ценность для большей части членов общества и этим определяется приоритет его профессионализма перед его политической ориентацией. Однако социологические исследования свидетельствуют об обратном.
Политическая ориентация и верноподданичество вышестоящему чиновнику, связи, знакомства, протекционизм, господство субъективизма оценки руководителя выступают сегодня важнейшими факторами карьеры некоторой части персонала государственной службы. Их доминирование в настоящее время в практике работы с персоналом государственной службы стало обычным явлением и вряд ли может способствовать формированию высших потребностей и высокой профессиональной самоотдачи у государственных служащих. Следовательно, эти факторы не будут благоприятствовать управлению карьерным развитием именно тех государственных служащих, которые могут представлять наибольшую значимость с позиций интересов государственного органа власти, а равно и общества.
|
|
Изучение карьерных процессов свидетельствуют не только о наличии этой весьма опасной социальной тенденции,вектор которой направлен на пренебрежительное и расточительное отношение к важнейшему национальному богатству, важнейшей национальной ценности общества - профессиональному опыту и профессиональным возможностям человека, но и о ее широкой социальной базе. Причем, это проявляется как на различных уровнях органов государственной власти, так и на уровне личности руководителя. Находит это отголоски и в общественном сознании, где сформировался устойчивый стереотип о непрофессионализме государственных служащих, которых граждане в первую очередь отождествляют с публичными политиками, прежде всего с лицами, замещающими должности категории "А". Для последних, кстати, отечественный законодатель даже не предусмотрел никаких требований по обязательному наличию не только высшего и среднего специального образования, но и вообще всякого образования.
Неудачи и промахи публичных политиков, коррупция высших чиновников моментально проецируется на весь состав государственных служащих. Конечно, не безупречной с точки зрения уровня профессионализма, оказалась и часть государственных служащих, что также, но уже с позиции традиционно высоких мерок к ним общественного мнения, ложится общей негативной характеристикой на всех государственных служащих.
|
|
Все это находит отражение в недооценке профессиональных качеств государственных служащих и, как следствие, в падении престижа государственной службы, авторитета государственного служащего, а в конечном счете и авторитета государства среди граждан. Так, 35% государственных служащих указали на то, что в общественном мнении сложилось негативное отношение к службе в государственном учреждении и лишь 16% оценили его как в основном положительное. Только 4% госслужащих отметили, что в общественном мнении уровень их профессионализма считается высоким, 37% - средним, 33% - низким и затруднились оценить - 24%.
Недооценка ценности профессионального опыта госслужащих наиболее опасна на уровне руководителей государственных структур. Так, только 58 % руководителей различного уровня государственных органов профессионализм и компетентность госслужащего ценят наравне с другими его достоинствами, а 22 % из них профессиональному опыту своих подчиненных предпочитают иные характеристики.
Таким образом, нейтральное и непредпочтительное отношение к государственному служащему как к носителю достигнутого профессионального опыта составляет 80 %.
Такое положение может иметь несколько объяснений. Скорее всего большинство руководителей предпочитает ориентироваться на создание благоприятной "кадровой среды" "под себя", исходя из своих личных интересов, а не из интересов дела и в силу этого им выгоднее иметь "под руками" в большей степени управляемого, покладистого, лучше всего преданного и не угрожающего собственному должностному положению госслужащего, чем профессионала. Эта недооценка может свидетельствовать и о невысоком уровне профессионализма самих руководителей, их неспособности вести работу по наращиванию профессионального потенциала организации, готовить себе замену. Так, практически каждый третий руководитель, по мнению госслужащих, либо не в полной мере, либо вовсе не заботится о подготовке резерва и своей замены. В подтверждении вывода о недооценке, а по сути невостребованности того потенциала, которым располагает государственная служба в настоящее время, свидетельствуют и ответы государственных служащих, которые хотели бы продвинуться на более высокие должности и у которых степень уверенности в своем должностном положении разная (от "уверен полностью" до "практически не уверен"). Среди тех, кто в своем должностном положении "уверен полностью" - 67,7%, "в какой-то мере уверен" - 65,8 %, "практически не уверен" -53,6 % считают, что их профессиональные возможности выше того, что требуется сегодня на тех должностях, которые они занимают, что они способны на большее.
Даже если учесть имеющую место завышенность самооценки, все равно напрашивается вывод о несоответствии спроса профессионализма и предложения в государственной службе на способных и желающих выполнять более сложную работу по сравнению с той, которую многие государственные служащие выполняют сейчас. Это подтверждают и оценки, данные государственными служащими своим коллегам. Так, на "4" и "5" (оценка производилась по 5 - балльной шкале) компетентность и профессионализм оценили 52% опрошенных, ответственность за дело - 60%, на "3" эти же характеристики, соответственно, оценили - 20% и 11% опрошенных государственных служащих. Это достаточно высокая "внутренняя" оценка профессионального потенциала (72%) и уровня ответственности (71%) государственных служащих.
Сравнивая другие показатели, характеризующие накопленный профессиональный опыт, уровень образования государственных служащих, следует сказать, что в основе своей это достаточно весомый профессиональный потенциал государственной службы.[109] Сделанный вывод диссонирует с весьма негативными оценками уровня профессионализма персонала государственной службы в общественном мнении. Скорее всего, людей на такую оценку наталкивает кризисная ситуация в обществе, которая по праву расценивается как результат непрофессионального управления. Однако, видимо, есть и другие причины этой нерезультативности государственного управления тем составом государственных служащих, которыми в настоящее время располагает общество.
Одна из них, по нашему мнению, состоит в отсутствии системы и механизма повсеместной востребованности профессионализма в государственном управлении, ответственности
за невостребованность, неумение рационально распорядится этим
профессиональным потенциалом именно в настоящий период - период нестабильности общественно-политических отношений, период деления государственной собственности, период перманентной реорганизации и социальной незащищенности государственных служащих.
Эти социологические факты подтверждают и предположение о том, что в переходный период кадровая политика может строиться преимущественно на идеологических и корпоративных основах и вытекающего из них интереса - удержания власти. По всей видимости, это и затрудняет выработку и принятие такой концепции кадровой политики, в том числе и государственной кадровой политики, которая бы строилась преимущественно на деятельностной основе.
Такими образом, сложившаяся и существующая система отношения к опыту, к профессионализму, компетентности государственного служащего не может считаться приемлемой ни с позиций общественных интересов, ни с позиций личности государственного служащего, ни с позиций государства. Такое отношение к профессиональному опыту государственного служащего может продолжаться до тех пор, пока кадровая политика будет рассматриваться преимущественно как важнейший инструмент власти, а не как инструмент общественного развития. Причем, это относится не только к власть предержащим, но и к тем, кто к власти стремится. А если говорить применительно к государственной службе, то кадровая политика в демократическом государстве должна выполнять роль инструмента повышения эффективности государственного управления и строиться на деятельностной основе. Если же государственная кадровая политика выполняет только функцию удержания власти, то в такой ее роли заложен источник нестабильности не только государственных органов, но и общества. Властные же структуры всегда будут отвергать неангажированных профессионалов, умных и образованных людей и создавать из них оппозицию. Видимо это уже отечественная традиция - востребовать только тех, кто к власти лоялен.
Разрешение этой проблемы, имеющей общенациональное значение ("горе от ума" - это уже наша национальная беда) следует искать в следующем. Во -первых, посредством создания таких правовых, организационных, культурных и иных отношений в государственной службе, которые бы в значительной степени детерминировали профессиональное развитие и должностной рост государственного служащего исключительно в зависимости от степени соответствия его профессиональных, личностных, деловых и иных качеств профессионально - квалификационным требованиям к государственным должностям.
Во-вторых, следует значительно снижать степень субъективизма в решении вопросов должностного движения персонала, воздействия фактора протекционизма при решении кадровых вопросов, который по сути превратился в интимную болезнь кадровой политики (87% экспертов указали на его влияние, в той или иной мере, на карьеру в госслужбе).
В-третьих,необходимо формировать систему и механизмы более рационального использования возможностей профессионального потенциала государственных служащих.
В-четвертых, следует создать механизмы ответственности кадровых служб и руководителей за пренебрежительное и нерациональное использование профессиональных возможностей персонала государственной службы, средств, выделяемых для профессионального или должностного развития персонала. От этого государственное управление и общество только выиграют.
Важным организационным условием управления карьерой персонала государственной службы является повышение статуса кадровых служб в государственных органах власти.
Управление организацией предполагает, как известно, и управление ее человеческими ресурсами. Эта часть управленческой деятельности является главным системообразующим фактором функционирования любой организации. В реальной практике субъект управления этим ресурсом государственных органов фактически представлен в одном лице - руководителе. Он, как правило, ориентируется на проявленные, актуальные профессиональные возможности человека для решения тактических и стратегических задач организации. Профессиональные возможности, опыт персонала в структуре управленческой деятельности руководителя выступают как средство их решения. И с этих позиций вполне объясним прагматизм руководителя по отношению к профессионализму и компетентности персонала.
Своевременно же обеспечить адекватность структуры профессионального опыта персонала, требуемого от него уровня профессионализма структуре стоящих задач, создать условия для раскрытия творческого потенциала профессионалов и решить еще целый ряд социально-психологических задач - одним словом, обеспечить благоприятную карьерную среду в организации должна создавать наравне с руководителем и кадровая служба.
В настоящее же время возможности кадровых служб в государственных органах власти весьма ограничены. Их статус принижен, они слабо влияют на качественный состав государственных служащих и фактически не влияют на рациональное использование профессиональных возможностей персонала. Так, 73% опрошенных государственных служащих указали, что преобладающим способом должностного продвижения является единоличное назначение руководителем или назначение "сверху". В системе же служебного продвижения служащих в организации доминируют не результаты конкурсов, квалификационных экзаменов, аттестации, мнения руководителей кадровой службы, а рекомендации руководителей. На это указали 85% опрошенных государственных служащих и 83% руководителей.
Не обеспечивает повышение статуса кадровых служб по управлению карьерой персонала и существующая нормативно- правовая база. В соответствии с Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" роль кадровых служб государственных органов сведена фактически к одной из вспомогательных служб. Они даже не наделены рекомендательными полномочиями, что явно недостаточно для реализации мероприятий по управлению должностной карьерой государственных служащих. Складывается такое впечатление, что законодатель не знал, что же следует написать в соответствующей статье, если в федеральном законе появляются такие положения, место которым в описаниях должностей, должностных обязанностях (к примеру, кадровая служба "ведет личные дела государственных служащих, вносит необходимые записи в трудовые книжки государственных служащих" - ст.28, п.2).
Анализ законотворчества субъектов федерации о государственной службе свидетельствует о том, что многие из них пошли по этому же пути и фактически продублировали в своих законодательных актах указанную статью - "Кадровая служба государственного органа" Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Исходя из интересов общества, интересов авторитета государства и государственного органа и в целях эффективного управления персоналом государственной службы роль кадровых служб государственных органов должна быть изменена и, прежде всего, повышен ее статус. Полномочия кадровых служб должны быть дифференцированы по группам государственных должностей. Это означает, что по отношению к одним группам государственных должностей государственной службы кадровые службы должны обладать рекомендательными, по другим, к примеру, функциональными, а по отдельным группам - предостерегающими и блокирующими полномочиями. Это должно найти отражение в дополнениях и изменениях в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации", а также в законах о государственной службе субъектов федерации. Только при этом условии, а также при условии приоритета профессионализации государственной службы перед политизацией в решении кадровых вопросов имеет смысл вести речь о разработке технологий реализации карьерной стратегии в государственных органах власти.
Главными целями деятельности кадровой службы в этом контексте являются:
-обеспечение организационной структуры составом персонала государственных служащих, профессионально подготовленным к выполнению задач, стоящих перед государственным органом власти;
-рациональное управление профессиональным потенциалом персонала - важнейшим и ценнейшим капиталом любой организации, в том числе и государственного органа власти;
-разработка организационной структуры, адекватной целям и задачам государственного органа власти;
- разработка и внедрение в практику работы с персоналом системы и механизмов активизации его деятельности (мотивация, стимулирование, социальная защита и др.).
Условием реализации управления карьерой персонала государственной службы является создание системы общественного контроля за использованием профессионального опыта госслужащего, механизмов защиты общества от непрофессионализма в государственной службе, механизма, который бы обеспечивал прозрачность процедур и технологий занятия государственных должностей. Общество вправе знать, кто от его имени и кого нанимает себе (обществу) на службу.
Практика показывает, что келейность, закрытость информации об этом и другие негативные явления, связанные с таинством решения проблем отбора на государственные должности, ничего хорошего для авторитета государственного органа власти не дает. Напротив, подрывает авторитет и органа власти, и его руководителя, усиливает отчуждение, культивирует недоверие к ним граждан, а нередко может инициировать и конфликтную ситуацию. Действие этих обстоятельств может быть существенным образом нейтрализовано при повышении статуса кадрового органа, придании ему ответственности не только перед руководителем за обеспечение государственного органа власти высокопрофессиональным составом персонала, но и перед вышестоящими государственными органами, перед обществом.
В этой связи нуждается в дополнении закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" принципами ответственности руководителей и кадровых служб за рациональное использование профессиональных возможностей персонала государственной службы, востребованность профессионализма государственных служащих. Кроме этого целесообразно разработать типовое положение о службе управления персоналом (кадровой службе) государственного органа власти и ввести его в действие указом Президента РФ, а также рекомендовать субъектам федерации, органам местного самоуправления руководствоваться требованиями указанного положения. Потребность в этом обусловлена тем, что фактически в субъектах федерации кадровая служба исполнительного органа призвана координировать решение задач обеспечения социально- экономического развития региона трудовым и кадровым потенциалом. Вариант такого положения представлен в приложении 4.
Таким образом, нынешние условия для реализации технологии управления карьерой в государственной службе, с позиций человеческой составляющей, с позиций понимания человека, государственного служащего как важнейшего и ценнейшего ресурса государственного управления, являются не самыми благоприятными как для самого государственного служащего, так и для государства. На наш взгляд, исправление этого положения следует искать на путях правового обеспечения деятельности кадровых служб, повышения их статуса, изменения системы их ответственности и ответственности руководителей за рациональное использование профессиональных возможностей персонала государственной службы и защиты общества от непрофессионализма.
Существенным условием управления карьерой персонала выступают оптимальные организационно-структурные факторы и, прежде всего, карьерная среда и карьерное пространство.
Как известно, организационная и должностная структура - это установленное формальное разграничение отношений, задач, функций в организации для достижения ее целей. Наличие продуманной и научно обоснованной должностной структуры органов государственной власти выступает необходимым условием и важнейшим фактором реализации технологии управления карьерой. Они задают формальное карьерное пространство, в котором и происходит изменение должностного статуса государственного служащего, формируется потребность в профессиях и специальностях, которыми должны владеть государственные служащие, осуществляется накопление и воплощение профессионального опыта и профессиональных способностей персонала государственной службы.
Карьерное пространство - это относительно обособленная совокупность должностей должностной структуры, задающая необходимые условия для реализации профессионального опыта специалиста. В числе основных требований к карьерному пространству можно назвать: относительную стабильность должностной структуры, возможность простора для творческого, профессионального и должностного роста персонала, оптимальное соотношение должностей, способствующее состязательности в профессиональном развитии персонала, адекватность целям и задачам, которые стоят перед организацией. Для реализации формальных возможностей, заложенных в карьерном пространстве, необходима и карьерная среда.
Карьерную среду следует рассматривать как единство необходимых (карьерное пространство) и достаточных условий, созданных в организации для управления карьерой персонала. К достаточным условиям карьерной среды следует отнести: наличие объекта управления карьерой, то есть состава персонала, способного к профессиональному развитию, наличие системы, механизмов, техники и технологий управления карьерой, готовности персонала воспринять эти технологии управления карьерой, подготовленности руководителей и кадровых служб к такой работе с персоналом, наличие действенных материальных и моральных стимулов должностного роста - мотивационной среды.
Карьерное пространство создается в процессе организационного проектирования, структуризации государственных органов власти на основе тщательного изучения целей, направлений деятельности, задач, функций, потребность в которых возникает в общественной практике. Карьерная среда в большей степени является продуктом общественных отношений, уровня общей, профессиональной и управленческой культуры, традиций, организованности, уважения к интересам человека и других факторов.
Какие же тенденции в настоящее время определяют содержание организационно - структурных условий управления карьерой персонала государственной службы? Во-первых, нестабильность организационных, а следовательно и должностных структур органов государственной власти начиная с Администрации Президента РФ и заканчивая администрациями субъектов федерации. Организационно-структурная нестабильность органов государственной власти выступает одним из наиболее неблагоприятных факторов управления карьерой персонала государственной службы. 36 % государственных служащих указали именно на частые структурные реорганизации как фактор, снижающий интерес людей к карьере государственного служащего. Это не может не настораживать, поскольку общество сталкивается с "вымыванием" профессионалов из государственных структур. Такая неоправданная, с точки зрения интересов общества, частота реорганизаций ведет к депрофессионализации государственных органов власти, резко снижает возможности государственных органов быстро включаться в решение повседневных проблем и как следствие - замедляет общественное развитие.
Во-вторых, практика организационного проектирования органов государственной власти на всех уровнях, а также ее научно- методическое и теоретическое обеспечение оставляет желать лучшего. Ведь именно организационные и должностные структуры, штаты органов государственной власти являются одним из важных объективных факторов, предопределяющих скалярность карьерного движения персонала, возможности успешного планирования карьеры государственных служащих, создания систем их профессионального развития и др.
Сегодня весьма проблематично говорить о научно-обоснованных условия скалярного карьерного движения для должностного и профессионального развития государственного служащего. Фактически не создается сегодня условий и для сохранения накопленного профессионального потенциала государственных органов власти, что казалось бы должно быть очевидным. Поэтому не случайно, что лишь каждый пятый государственный служащий видит перспективу своего должностного и профессионального роста и только 4% опрошенных видит перспективу своего должностного роста, а каждый второй либо не видит никакой перспективы, либо вообще затруднился ответить на этот вопрос.
Особенно остро стоит эта проблема на уровне субъектов федерации. Преобладающими в практике организационного проектирования структур государственных органов власти являются, как правило, подходы, в основе которых лежит не принцип адекватности архитектуры органа управления его функциям и задачам, которые еще необходимо четко выделить в современных условиях, а иные принципы. В их числе можно наблюдать и желание сделать орган власти как можно более малочисленным или наоборот - более представительным; не обидеть должностями приближенных и "заслуженных" людей, внесших свою лепту в борьбе за место у штурвала власти; расставить "свои" кадры на ключевых должностях; сконцентрировать всю полноту власти в одних руках и наделить подчиненных только одними обязанностями и поручением курирования сложнейших вопросов развития региона без надлежащих полномочий и т.д. Как правило, это делается второпях, келейно, а иногда преследуется цель избавиться от неугодных сотрудников под видом сокращения штата и т.д.
В-третьих, проектирование организационно-штатных структур органов государственной власти завершается установлением лишь общей численности должностей в структурном подразделении. Что же касается наиболее важной части организационного проектирования - установления объема власти структурного подразделения, разработки функционала должности государственного служащего, а следовательно, и конечного уровня распределения власти, полномочий, ответственности государственного органа, определения профессионально- квалификационных требований должности, структуры профессионального опыта, необходимого для принятой организационной структуры, должности, специфики личностных и иных характеристик, предъявляемых должностью к человеку и др., то до этого дело либо не доходит, либо используются наиболее общие и, как правило, малопригодные для практики работы с персоналом атрибуты должности. В худшем случае функционал должности, должностные обязанности государственные служащие переписывают из старых образцов, разрабатывают сами для себя, в спешке, преимущественно " к утру", либо об их существовании в организации мало кто знает.
Результатом такого творчества являются непродуманные, неоптимальные организационные структуры, дублирование функций и задач подразделений и государственных служащих. Не случайно почти каждый 8-й опрошенный государственный служащий из 10 высказался за то, что в структурах государственных органов власти есть резервы для сокращения, при условии повышения за счет этого оплаты их труда. Каждый четвертый при этом считает, что без ущерба для службы можно сократить от 10 до 15% сотрудников, а каждый пятый - до 25%.
Таким образом, практика организационного проектирования органов государственной власти свидетельствуют о том, что государственная служба находится лишь на пути создания организационно-структурных условий для внедрения идей управления карьерой государственного служащего. Для создания организационно-структурных условий управления карьерой персонала государственной службы крайне важно обеспечить создание относительно стабильных, устойчивых и рационально спроектированных организованных структур органов государственной власти, разработать оптимальные функционалы должностей государственной службы и профессионально- квалификационных требований к ним.
В этой связи целесообразно было бы создать в рамках Администрации Президента РФ структурного подразделения, в компетенцию которого входила бы координация научно-методического обеспечения органов государственной власти, (включая и федеральный уровень), научно-обоснованными рекомендациями по вопросам организационного проектирования государственных органов власти и местного самоуправления, анализ практики этой работы, ее координация в соответствующих научных организациях и учреждениях.