Вводные замечания
1. Вопросы для рассмотрения. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды является одним из главных направлений, поскольку изменения климата, сокращение биоразнообразия, уменьшение запасов пресной воды, уничтожение лесов и иной растительности и другие проявления социально-экологического кризиса на планете требуют активного взаимодействия национальных и международных организаций, государств и их объединений (союзов). В связи с этим при всей лаконичности норм комментируемой главы следует учитывать:
не только общее провозглашение в статье 81 приверженности Российской Федерации принципам международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, но и уяснить перечень и содержание этих принципов;
содержание международных договоров Российской Федерации и обязательства, из них вытекающие;
значение международных договоров в области охраны окружающей среды для регулирования поведения, реализуемого в соответствии с нормами национального законодательства;
юридическую силу международных договоров, закрепленную в Конституции РФ;
структуру и систему международного экологического права.
2. Общий обзор главы. Она состоит из двух статей. В статье 81 провозглашается приверженность Российской Федерации принципам и нормам международного права и следование взятым обязательствам по международным договорам Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Можно было бы расценить эти нормы как избыточные, поскольку в Конституции РФ данные положения закреплены и не могут подвергаться какому-либо сомнению. Но всё же, учитывая значимость международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, следует признать, что такого рода дублирование несет в себе положительное начало: оно способствует согласованию экологической политики и экологического законодательства России с мерами, предпринимаемыми международным сообществом.
В статье 82 говорится о приоритете норм международных договоров, что также является воспроизведением конституционных положений.
3. Цели, сфера действия и адресаты норм главы. Основная цель комментируемой главы состоит в закреплении применительно к такой специфической сфере правового регулирования, как охрана окружающей среды, соотношения норм международного и национального права с безусловным приоритетом первых.
Сфера деятельности поэтому в принципе охватывает собой любое поведение, регулируемое международными договорами Российской Федерации либо подпадающее под действие общепризнанных принципов и норм международного права.
Адресатами статей главы XV являются не только международные организации, Российское государство и государства, заключившие с ним соответствующие договоры, но и любой гражданин, чьи экологические права защищаются международным правом, а также органы законодательной и исполнительной власти, уполномоченные на заключение такого рода договоров/соглашений и обязанные контролировать их соблюдение.
4. Основные понятия. Большей частью терминология в данной главе восходит к международному праву, хотя здесь следует учитывать и смысл специфических экологических терминов (окружающая среда, охрана окружающей среды). Главными являются такие понятия, как: общепризнанные принципы международного права, нормы международного права, международный договор (см. комментарий к ст. 81 и 82).
5. Эволюция правового регулирования международного сотрудничества в области охраны окружающей среды. Эта область экологического (и международного) права имеет длительную и весьма примечательную историю. Давно известны и действенны разнообразные по объекту регулирования, кругу обязательств, формам и т.п. правовые средства и меры, применяемые международным сообществом в целом и путем согласованных действий отдельных государств, их объединений (например, конвенции об охране редких и исчезающих видов животных и растений, запрете промысла китов и многие другие). В наше время трудно даже подсчитать, сколько многосторонних и двусторонних соглашений заключено, подписано и ратифицировано в связи с охраной окружающей среды. И этот "поток" нарастает в связи с новыми глобальными угрозами - изменениями климата, сокращением биоразнообразия и т.п.
Что касается норм главы XV, то с момента вступления комментируемого Закона в действие они изменениям не подвергались, видимо, ввиду их сущности, согласованности с конституционными положениями и принципиальной бесспорности.
6. Связи с иными предписаниями Закона. Таковые прослеживаются в отношении норм о полномочиях органов государственного экологического управления, о нормативах и требованиях в области охраны окружающей среды, каковые должны отвечать принятым Россией по международным договорам обязательствам, о правах граждан и экологических общественных объединений и др.
7. Проблемные ситуации и трудности применения. Проблемные ситуации в основном возникают в четырех плоскостях:
а) когда Российская Федерация не выполняет принятые на себя обязательства;
б) когда внутреннее законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права;
в) когда правоприменительная практика нарушает и нормы российского экологического законодательства, и нормы международного права;
г) когда Российская Федерация не считает нужным присоединиться к той или иной конвенции.
Трудности применения норм главы XV в основном связаны с необходимостью освоения положений множества эколого-значимых конвенций, соглашений, договоров, а также с тем, что на практике природоохранные и правоохранительные органы, их должностные лица, судьи ориентируются, в первую очередь, на национальное, то есть российское, законодательство, не проверяя его соответствие международным обязательствам государства и соответствие деятельности хозяйствующих и иных субъектов общепризнанным принципам и нормам международного права, а равно положениям многосторонних и двусторонних договоров, стороной которых является Российская Федерация.
Статья 81. Принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды
1. Общий обзор статьи. Статья состоит из одного пункта и, как следует из ее названия, закрепляет принципы международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды.
2. Цели, сфера действия и адресаты предписаний. Цели статьи 81 неразрывно связаны с эволюцией регулирования вопросов международного сотрудничества в сфере охраны окружающей среды. В соответствии со статьей 92 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", Российская Федерация в своей политике в области охраны окружающей среды исходила из необходимости обеспечения всеобщей экологической безопасности и развития международного природоохранного сотрудничества в интересах настоящего и будущего поколений.
В указанной статье были закреплены следующие принципы международного сотрудничества:
а) каждый человек имеет право на жизнь в наиболее благоприятных экологических условиях;
б) каждое государство имеет право на использование окружающей природной среды и природных ресурсов для целей развития и обеспечения нужд своих граждан;
в) экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов;
г) хозяйственная деятельность, осуществляемая на территории государства, не должна наносить ущерб окружающей природной среде как в пределах, так и за пределами его юрисдикции;
д) недопустимы любые виды хозяйственной и иной деятельности, экологические последствия которой непредсказуемы;
е) должен быть установлен контроль на глобальном, региональном и национальном уровнях за состоянием и изменениями окружающей природной среды и природных ресурсов на основе международно признанных критериев и параметров;
ж) должен быть обеспечен свободный и беспрепятственный международный обмен научно-технической информацией по проблемам окружающей природной среды и передовых природосберегающих технологий;
з) государства должны оказывать друг другу помощь в чрезвычайных экологических ситуациях;
и) все споры, связанные с проблемами окружающей природной среды, должны разрешаться только мирными средствами.
При принятии комментируемого Закона законодатель, скорее всего, руководствовался соображениями соблюдения баланса интересов Российской Федерации и ее основных партнеров, законодательство которых не содержало столь подробных принципов международного сотрудничества. Если это и было целью, то она была успешно достигнута.
Сфера реализации предписаний статьи 82 является весьма широкой и подлежит уяснению в комплексе с положениями других статей комментируемого Закона.
Во-первых, его положения подлежат применению в исключительной экономической зоне Российской Федерации и на ее континентальном шельфе в соответствии с нормами международных договоров (ч. 3 ст. 2).
Во-вторых, отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду, регулируются международными договорами Российской Федерации, комментируемым Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 2).
В-третьих, отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования (см. комментарий к ст. 2).
Отметим, что, в соответствии со статьей 7 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", сферу действия принципов международного сотрудничества можно было рассматривать через призму компетенции специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Данная компетенция способствовала решению трех групп задач:
а) осуществлению международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды;
б) изучению, обобщению и распространению международного опыта;
в) обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации в соответствии с международными соглашениями в области охраны окружающей природной среды.
Ссылки на положения международных договоров в действующей редакции статьи, а также по тексту комментируемого Закона в целом не позволяют более определенно выделять задачи, достижению которых призваны служить принципы международного сотрудничества.
Адресатами данной статьи являются в основном представители органов государственной власти Российской Федерации, уполномоченные в соответствии со статьей 5 комментируемого Закона обеспечивать реализацию такого основополагающего принципа охраны окружающей среды, как международное сотрудничество Российской Федерации в указанной сфере (ст. 3). По нашему мнению, к адресатам данной статьи можно отнести и субъектов международного права, с которыми Российская Федерация осуществляет сотрудничество.
3. Основные понятия. К основным понятиям относятся "общепризнанные принципы", "нормы международного права" и "международные договоры".
3.1. Слов "принцип" происходит от латинского слова principum (основа, начало). В русском языке слово "принцип" имеет несколько значений. Во-первых, это основное исходное положение какой-либо теории, руководящая идея, основное правило деятельности. Во-вторых, под принципом понимают внутреннее убеждение, взгляд на вещи, определяющие норму поведения. В-третьих, под принципом подразумевается основа устройства, действия какого-либо механизма или прибора*(1297). В первых двух значениях явно прослеживается нормативность. Таким образом, принципы рассматриваются в юридической науке как некие руководящие начала, имеющие приоритетное значение*(1298). Однако ни внутреннее убеждение, ни теоретические установки не являются источником нормативности принципов, как юридической категории. В этой связи особое внимание следует уделять тем способам, при помощи которых основополагающие идеи и взгляды приобретают нормативность.
В праве международных договоров, основным источником которого стала Венская Конвенция о праве международных договоров 1969 г.*(1299), выделяются следующие основополагающие принципы.
Во-первых, это принципы свободного согласия и добросовестности и норма pacta sunt servanda, которые "получили всеобщее признание".
Во-вторых, принцип мирного разрешения международных споров в соответствии с принципами справедливости.
В-третьих, отношения сторон должны строиться на принципах равноправия и самоопределения народов, суверенного равенства и независимости всех государств, невмешательства во внутренние дела государств, запрещения угрозы силой или ее применения и всеобщего уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех.
Указанная Конвенция также содержит ссылку на принципы, закрепленные в Уставе ООН*(1300). Вопрос о юридической природе императивных принципов международного права всегда был дискуссионным. Тем не менее, на наш взгляд, следует согласиться с теми правоведами, которые утверждают, что императивные принципы международного права создаются соглашением государств либо в явно выраженной форме путем договора, либо по умолчанию вследствие возникновения обычая*(1301).
3.2. Международный договор. В соответствии со статьей 1 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. под международным договором понимается "международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования".
Согласно пункту "а" ст. 2 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" под международным договором Российской Федерации надлежит понимать международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция, пакт, соглашение и т.п.).
При заключении Конвенции было особо оговорено, что она не распространяется на соглашения между государствами, совершенные не в письменной форме, а также то, что нормы международного обычного права будут по-прежнему регулировать вопросы, которые не нашли решения в положениях упомянутой Конвенции. В силу статьи 37 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия.
3.3. Обычаи международного права. Обычаи являются источником норм международного права. Как отмечается в литературе, такие нормы легко поддаются кодификации как не вызывающие серьезных разногласий, в силу того, что обычай - "это единообразное поведение государств, создающее общую привычку"*(1302). Тем не менее, для того, чтобы сложившееся в практике правило поведения стало нормой международного права, необходимо его признание в качестве таковой*(1303). Такой подход нашел отражение и в Конвенции о праве международных договоров 1969 г. В силу статьи 38 указанной Конвенции положения ст. 34-37 никоим образом не препятствуют какой-либо норме, содержащейся в договоре, стать обязательной для третьего государства в качестве обычной нормы международного права, признаваемой как таковая.
4. Роль международного права. Она нашла отражение не только в текстах статей комментируемого раздела, но и закреплена в иных статьях комментируемого Закона. В статье 10 указано на необходимость учета международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды при нормировании, в ст. 29 - при разработке государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.
Соответствие общепринятыми принципам и нормам международного права является одним из требований при размещении, проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации ядерных установок, в том числе атомных станций (п. 3 ст. 40). Согласно статье 40 ввоз в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов осуществляется только на основе международных договоров Российской Федерации (см. комментарий к ст. 48). Охрана озонового слоя атмосферы от экологически опасных изменений обеспечивается посредством регулирования производства и использования веществ, разрушающих озоновый слой атмосферы, в соответствии с международными договорами Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права (ст. 53). В соответствии с пунктом 3 ст. 60 ввоз в Российскую Федерацию, вывоз из нее и транзитная перевозка через ее территорию, а также оборот редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, их особо ценных видов, в том числе растений, животных и других организмов, подпадающих под действие международных договоров Российской Федерации, регулируется законодательством Российской Федерации с учетом общепризнанных принципов и норм международного права (см. комментарий к ст. 60).
Статья 82. Международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды
1. Общий обзор статьи.Она состоит из двух пунктов, которые устанавливают общий порядок применения международных договоров.
Пункт 1 устанавливает отдельный порядок реализации норм международных договоров Российской Федерации в зависимости от того, требуется для реализации их положений издание нормативных правовых актов на национальном уровне или нет.
В пункте 2 закреплено правило, согласно которому в случае противоречия норм комментируемого Закона нормам, содержащимся в международных договорах, применению подлежат нормы последних. Действующая редакция данной статьи отражает суть части 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой в случае, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ также устанавливает, что составной частью правовой системы Российской Федерации являются не только договоры, но и "общепризнанные принципы и нормы международного права").
В соответствии с частью 1 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи.Цели состоят в развитии конституционных норм о примате норм международного права в российском законодательстве об охране окружающей среды, в обеспечении единых начал ее охраны
Сфера действия статьи определяется развитостью международных предписаний об охране окружающей среды. Ее следует оценить как достаточно обширную, поскольку международные договоры регулируют очень широкую группу отношений в системе "общество - окружающая среда" по поводу охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и защиты экологических прав граждан.
Адресаты статьи могут определяться в конкретном международном договоре, либо в соответствии с положениями Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ*(1304) "О международных договорах Российской Федерации", иных нормативных правовых актов. Ими могут быть Российская Федерация, Президент РФ, Правительство РФ, исполнительные органы международных договоров (в частности, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации), субъекты Российской Федерации, их органы власти, органы местного самоуправления, сотрудники собственно природоохранных ведомств и учреждений, сотрудники правоохранительных органов, осуществляющих общий надзор за законностью, общественные экологические (международные и национальные) организации, а также юридические лица и граждане, непосредственно занятые в работах, мероприятиях, предусмотренных международными договорами.
3. Основные понятия. Основными понятиями являются "международные договоры Российской Федерации" и "применение правил международного договора".
4. Международные договоры Российской Федерации. Положения статьи 93 Закона РФСФР "Об охране окружающей природной среды" предусматривали, что приоритет перед нормами национального права имеют правила международных договоров, заключенных Российской Федерацией. Согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(1305) частью национальной правовой системы являются все международные договоры Российской Федерации: межгосударственные, межправительственные, межведомственного характера, независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на их обязательность для Российской Федерации и каким способом такое согласие выражено (подписание, обмен документами, образующими договор; ратификация; утверждение; принятие; присоединение)*(1306).
Международные договоры Российской Федерации могут заключаться от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры) и от имени федеральных органов исполнительной власти (межведомственные договоры). Исходя из смысла частей 3 и 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации или в Бюллетене международных договоров в порядке, установленном статьей 30 указанного Федерального закона. Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов.
5. Международные договоры СССР, их значение. Частью правовой системы Российской Федерации являются также заключенные СССР действующие международные договоры, в отношении которых Российская Федерация продолжает осуществлять международные права и обязательства СССР в качестве государства - продолжателя Союза ССР. Международные договоры СССР, обязательные для Российской Федерации как государства-продолжателя Союза ССР, опубликованы в официальных изданиях Совета Министров (Кабинета Министров) СССР (тексты указанных договоров публиковались также в сборниках международных договоров СССР, но эта публикация не являлась официальной).
Одним из основополагающих документов в системе права международных договоров является Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.*(1307) На момент вступления в силу указанной Конвенции (27 января 1980 г.) в СССР действовал Закон СССР от 6 июля 1978 г. "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР"*(1308), в котором определялся порядок заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР. Указанным Законом предусматривалась возможность заключения международных договоров СССР от имени Союза Советских Социалистических Республик, Президиума Верховного Совета СССР, Правительства СССР, министерств, государственных комитетов и ведомств СССР (ст. 2).
По состоянию на 1990 г. СССР являлся стороной в 40 международных договорах, регулирующих вопросы охраны окружающей среды, из них 28 собственно природоохранных, а 22 - договоры "отраслевого и специального характера". Организация выполнения обязательств СССР по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, вытекающих из международных договоров, была возложена на образованный в 1988 году Госкомприроды СССР в соответствии с параграфом 1 п. 1 Постановления Совета министров СССР от 26 мая 1990 г. N 526 "О мерах по организации выполнения обязательств Советской Стороны по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, вытекающих из международных договоров СССР"*(1309). Таким образом, Госкомприроды были переданы полномочия по организации выполнения обязательств Советской Стороны, вытекающих из 28 международных договоров СССР по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, из них по 14 двусторонним соглашениям, в том числе:
Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, 1971 г.;
Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г.;
Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г. (в части вопросов, относящихся в объектам природного наследия);
Соглашение между Правительством СССР и Правительством США о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1972 г.;
Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, 1973 г.;
Соглашение о сохранении белых медведей 1973 г.;
Конвенция между Правительством СССР и Правительством Японии об охране перелетных птиц и птиц, находящихся под угрозой исчезновения, и среды их обитания 1973 г.;
Конвенция о защите морской среды района Балтийского моря 1974 г.;
Соглашение между Правительством СССР и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1974 г.;
Соглашение между Правительством СССР и Правительством Французской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1975 г.;
Соглашение между Правительством СССР и Правительством Королевства Бельгии о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1975 г.;
Конвенция между Правительством СССР и Правительством США об охране перелетных птиц и среды их обитания 1976 г.;
Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.;
Конвенция между Правительством СССР и Правительством Республики Индии об охране перелетных птиц 1984 г.;
Протокол 1985 г. о сокращении выбросов серы или их трансграничных потоков по меньшей мере на 30 процентов к Конвенции 1979 г. о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния;
Соглашение между Правительством СССР и Правительством Финляндской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1985 г.;
Декларация о сотрудничестве придунайских государств по вопросам водного хозяйства реки Дунай, в особенности охраны ее вод от загрязнения 1985 г.;
Соглашение об охране вод реки Тисы и ее притоков от загрязнения 1986 г.;
Конвенция между Правительством СССР и Правительством КНДР об охране перелетных птиц 1987 г.;
Протокол 1988 г. об ограничении выбросов окислов азота или их трансграничных потоков к Конвенции 1979 г. о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния;
Соглашение между Правительством СССР и Правительством Королевства Норвегии о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1988 г.;
Соглашение между Правительством СССР и Правительством ФРГ о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1988 г.;
Соглашение между Правительством СССР и Правительством ПНР о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1988 г.;
Соглашение между Правительством СССР и Правительством ГДР о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1989 г.;
Соглашение между Правительством СССР и Правительством Королевства Швеции о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1989 г.;
Соглашение между Правительством СССР и Правительством НРБ о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1989 г.;
Соглашение между Правительством СССР и Правительством ЧССР о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1989 г.;
Соглашение между Правительством СССР и Правительством Венгерской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1989 г.;
Соглашение между Правительством СССР и Правительством Канады о сотрудничестве по вопросам окружающей среды 1989 г.;
Меморандум о взаимопонимании между Правительством СССР и Правительством Канады о научном сотрудничестве в области исследования водных экосистем 1989 г.;
Соглашение между Правительством СССР и Швейцарским Федеральным Советом о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1989 г.
Большинство указанных договоров продолжают свое действие для Российской Федерации и по сей день, однако организация их выполнения возложена на различные ведомства.
В соответствии с параграфом 2 п. 1 указанного Постановления на Госкомприроды СССР были также возложены осуществление анализа результатов работы министерств и ведомств СССР, Советов Министров союзных республик, предприятий, объединений и организаций по выполнению обязательств СССР по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, вытекающих из международных договоров, имеющих отраслевой или специальный характер, а также подготовку предложений о развитии международного сотрудничества по соответствующим направлениям охраны природы. Под международными договорами, имеющими отраслевой или специальный характер, подразумевались договоры в сфере использования пограничных водных объектов, в сфере рыболовства (ответственный орган - Минрыбхоз СССР) и охраны морской среды от загрязнения (ответственный орган - Минморфлот СССР).
Отметим, что анализировать практику и эффективность организации и координации исполнения обязательств СССР из указанных международных договоров Госкомприроды СССР вряд ли уместно. Это связано с тем, что согласно статье 14 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств от 8 декабря 1991 г.*(1310) на территориях государств-членов Содружества (России, Украины и Белоруссии) была прекращена деятельность органов бывшего Союза ССР.
При этом в соответствии со статьей 12 Соглашения от 8 декабря 1991 г. договаривающиеся стороны гарантировали выполнение международных обязательств, вытекающих для них из договоров и соглашений бывшего Союза ССР. За ратификацией указанного Соглашения 12 декабря 1991 г.*(1311) практически немедленно, 26 декабря 1991 г., последовало заявление министра иностранных дел Российской Федерации о том, что участие во всех международных договорах, заключенных СССР в рамках ООН "продолжается Российской Федерацией, и в связи с этим в Объединенных нациях должно использоваться наименование Российская Федерация вместо наименования Союз Советских Социалистических Республик "*(1312). Вскоре за этим (13 января 1992 г.) Министерство иностранных дел Российской Федерации распространило письмо главам дипломатических представительств в Москве, согласно которому Российская Федерация продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из международных договоров, заключенных Союзом Советских Социалистических Республик. В этой связи Министерство просит рассматривать Российскую Федерацию в качестве Стороны всех действующих международных договоров (курсив - авт.) вместо Союза ССР*(1313).
6. Применение правил международных договоров. Международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в статье 6 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" (путем подписания договора; обмена документами, его образующими; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; любым иным способом, о котором условились договаривающиеся стороны), а также при условии, что указанный договор вступил в силу для Российской Федерации.
В 2003 г. Пленум Верховного Суда РФ вынес постановление "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации"*(1314). Верховный Суд придерживается, в частности, мнения, что правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации. Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор (ч. 4 ст. 15, ст. 90, 113 Конституции РФ).
6.1. Исполнение международных договоров. В российской доктрине распространено мнение, что для реализации общепризнанных принципов и норм международного права не требуется издание каких-либо специальных внутригосударственных нормативных актов, конкретизирующих их положения. В этой связи проблема самоисполнимых и несамоисполнимых норм рассматривается только в контексте реализации договорных норм международного права*(1315).
Верховный Суд РФ предложил формальный критерий разграничения самоисполнимых и несамоисполнимых положений международных договоров. Так, в соответствии с пунктом 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации"*(1316) к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств.
Однако данный критерий не является абсолютным по двум причинам.
Во-первых, указания на обязательство государств-участников внести изменения во внутреннее законодательство очень редко включаются в текст договоров.
Во-вторых, в подавляющем большинстве случаев исполнение обязательств из международных договоров связано с осуществлением управленческих воздействий со стороны специально уполномоченных органов в сфере надзора, правоохранительных органов.
Поэтому исполнение международных договоров как минимум требует принятия нормативных актов, устанавливающих компетенцию соответствующих органов, порядок реализации их полномочий в сфере исполнения соответствующих обязательств государства. Это особенно важно для реализации международных договоров в сфере природопользования.
6.2. Толкование международных договоров. Важным элементом применения международных договоров является их толкование. В соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.*(1317) (далее - Венская конвенция 1969 г.) при толковании международных договоров применяются следующие правила.
Во-первых, договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, с учетом объекта и целей договора. Специальное значение придается термину в том случае, если установлено, что участники имели такое намерение (п. 4 ст. 31 Венской конвенции 1969 г.).
Во-вторых, для целей толкования договора понятие "контекст" охватывает, кроме текста, преамбулу и приложения. К прило<