Основы современного законодательного регулирования акционерных правоотношений, а также института ответственности в акционерных обществах были заложены с принятием ГК и Закона об АО. Именно с этими законодательными актами и связано дальнейшее развитие отечественного правового регулирования акционерной конструкции.
В настоящее время в российской системе права действует большое число нормативных актов, оказывающих воздействие на регулирование института акционерной ответственности. Важность базовых нормативных актов, регулирующих акционерные правоотношения, сложно переоценить. Еще П.Н. Гуссаковский, говоря борьбе с акционерными злоупотреблениями, отмечал, что она возможна только путем соответственной регламентации деятельности акционерных товариществ и установлением действительной ответственности его учредителей и его органов *(195). Вот почему в основе правового регулирования корпоративных отношений лежат именно конституционные нормы, содержащие базовые правовые принципы, в частности принцип свободы экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ) *(196).
Пользуясь наиболее распространенным основанием классификации нормативных актов по их юридической силе, для целей настоящей работы представляется возможным разделить их на две группы:
- федеральные законы;
- подзаконные нормативные акты.
К первой группе относятся следующие основные акты:
- Гражданский кодекс Российской Федерации;
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;
- Уголовный кодекс Российской Федерации;
- Трудовой кодекс Российской Федерации;
- Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах";
- Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" *(197) (далее - Закон о рынке ценных бумаг);
- Федеральный закон от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг";
- Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" *(198) (далее - Закон о приватизации).
Ко второй группе относятся следующие основные акты:
- Положение об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами (золотой акции), утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 738 *(199) (далее - Положение об управлении акциями);
- Положение о дополнительных требованиях к порядку подготовки, созыва и проведения общего собрания акционеров, утвержденное постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 31 мая 2002 г. N 17/пс *(200) (далее - Положение о дополнительных требованиях к общему собранию акционеров);
- Стандарты эмиссии ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг, утвержденные приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 16 марта 2005 г. N 054/пзн *(201).
- Положение о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг, утвержденное приказом Федеральной службы по финансовым рынкам от 16 марта 2005 г. N -/пз-н *(202).
Основная масса перечисленных нормативных актов не устанавливает мер акционерной ответственности, ограничиваясь только правовым регулированием акционерных отношений (например, все подзаконные акты). Иные акты, определяя порядок привлечения к акционерной ответственности, а также соответствующие санкции, никоим образом не регулируют сферу акционерных правоотношений (в частности, УК, КоАП). В то же время многие законодательные акты не только регулируют акционерные правоотношения, но и устанавливают меры ответственности за ненадлежащее поведение их участников (например, Закон об АО, Закон о рынке ценных бумаг) *(203). Как отмечается многими исследователями, "правила, определяющие нормы поведения акционеров и управленцев, являются лишь одним из аспектов хорошо смоделированного законодательного акта. Не менее важными и в определенной степени еще более сложными являются санкции" *(204).
В связи с тем, что институт акционерной ответственности затрагивается большим числом нормативных актов, достаточно актуальна и проблема гармоничного сочетания содержащихся в них норм права. Наибольший резонанс среди исследователей получило обсуждение проблемы нормативного сочетания ГК и Закона об АО *(205). Однако встречаются случаи коллизий норм права других нормативных актов. В этой связи знаменателен следующий пример из уже утратившего силу закона. Статья 15 Закона г. Москвы от 11 июня 1997 г. N 17 "Об административной ответственности за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг" *(206), предусматривала ответственность за использование служебной информации. Однако, как правильно отметила Ю.А. Метелева, рынок ценных бумаг относится к финансовой отрасли законодательства. При этом п. "ж" ст. 71 Конституции РФ относит регулирование отношений в области финансов к компетенции Российской Федерации, а не ее субъектов *(207).
Некоторые авторы отмечают, что из-за противоречий действующего законодательства в отдельных случаях участники акционерных правоотношений могут быть введены в заблуждение относительно различных моментов деятельности общества, что впоследствии может отразиться и на привлечении их к ответственности. Так, О.М. Крапивин и В.И. Власов отмечают противоречие ГК и ст. 83 Закона об АО, которая предусматривает, что дополнительные требования к порядку заключения сделки, в совершении которой имеется заинтересованность, могут быть установлены федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Авторы справедливо подчеркивают, что совершение сделок регламентируется не ведомственными решениями, а гражданским законодательством *(208).
Отличительной чертой российской системы правового регулирования института акционерной ответственности является то, что основополагающий нормативный правовой акт - Закон об АО - не уделяет должного внимания институту ответственности. Одной из особенностей этого нормативного акта является сравнительно небольшое содержание в нем оснований и мер ответственности за нарушение норм, регулирующих акционерные правоотношения. По всей видимости законодатель полагал, что соответствующие санкции будут закреплены в отраслевых кодексах, содержащих уголовную и административную ответственность. Однако это привело к тому, что ответственность некоторых участников акционерных правоотношений напрямую не предусмотрена действующим законодательством. В качестве примера можно привести ответственность членов ревизионной комиссии акционерного общества.
Также в Законе об АО можно наблюдать большое число декларативных положений, соблюдение которых гарантируется достаточно сложной и запутанной системой привлечения к ответственности *(209).
В частности, абз. 2 п. 1 ст. 47 Закона об АО предусматривает обязанность акционерного общества ежегодно проводить годовое общее собрание акционеров. В то же время ни в самом законе, ни в иных нормативных правовых актах не содержатся санкции за нарушение указанного требования закона. Существует возможность применения в указанной ситуации механизма привлечения к ответственности членов совета директоров. В соответствии с пп. 2 п. 1 ст. 65 Закона об АО созыв годового собрания акционеров находится в компетенции совета директоров общества. Однако для того чтобы привлечь к ответственности членов совета директоров, нарушивших требования действующего законодательства, необходимо, чтобы их действия (бездействие) причинили обществу убытки (п. 2 ст. 71 Закона об АО). В реальности игнорирование требования законодательства о ежегодном проведении годового собрания акционеров, во-первых, может и не причинить убытков обществу, а во-вторых, на практике доказать причинно-следственную связь между убытками и бездействием членов совета директоров крайне сложно.
Проблема правового регулирования института акционерной ответственности наблюдается не только на уровне Закона об АО, но и в сфере законодательства о рынке ценных бумаг. В частности, И.В. Редькин отмечал, что гражданско-правовое охранительное воздействие в сфере рынка ценных бумаг, а также применение мер защиты гражданских прав осуществляются без учета социальных последствий *(210).
Помимо нормативных противоречий исследователи особенностей правового регулирования акционерного общества отмечают и отрицательные черты существующей системы санкций по отношению к недобросовестным должностным лицам. При этом подчеркивается, что эти меры ответственности весьма ограничены и не носят упреждающего характера *(211).
В середине 90х гг. прошлого столетия законодатель попытался разрешить некоторые противоречия института ответственности (в частности, существовавшие на тот момент противоречия между трудовым и акционерным законодательством) путем принятия Государственной Думой специального закона об особенностях регулирования труда руководителя организации, однако этот закон, несмотря на одобрение Советом Федерацией, был отклонен Президентом РФ *(212).
Существуют и иные негативные моменты, связанные с законодательным регулированием института акционерной ответственности, которые будут рассмотрены далее в настоящей работе.
Вышеуказанные обстоятельства отрицательно воздействуют на развитие акционерных правоотношений, ведь как верно отмечал Д.М. Чечот, важной юридической гарантией прав и интересов являются создание и функционирование всеобъемлющей системы форм защиты субъективного права, а также постоянное совершенствование средств и способов защиты права и охраняемого законом интереса *(213).
Возможно, причины недостаточно серьезного регулирования института акционерной ответственности кроются в том, что законодатель осознавал нежелательность чрезмерного числа акционерных норм. Если обратиться к корпоративному законодательству Англии, можно обнаружить, что его положения настолько детализированы, что подчас не поддаются правильному юридическому восприятию и анализу корпоративными юристами, не говоря уже о лицах, не имеющих какого-либо отношения к праву *(214).
Надо сказать, что многие акционерные институты не получили должного правового регулирования. Вероятнее всего причиной этого стало копирование некоторых черт, присущих иностранным системам права. Очевидно, предполагалось, что в Законе об АО достаточно лишь дать направление развития акционерных отношений. К сожалению, здесь не было учтено то обстоятельство, что одной из причин, почему развитые страны могут обойтись слабыми формальными нормами закона о компаниях, является то, что управляющие и акционеры в этих странах воспитаны на культурных традициях, которые осуждают противоправное поведение *(215).
Если обратиться к английским источникам права, то можно обнаружить, что большое значение в регулировании акционерных отношений уделяется нормам рекомендательного характера, которые, несмотря на свой статус, тем не менее применяются достаточно широко.
Акты парламента, которые в совокупности именуются primary legislation, дополняются значительным количеством актов делегированного законодательства (delegated legislation) - orders (постановления, приказы), regulations (положения, инструкции), rules (правила). Подобные подзаконные нормативные акты получили название statutory instruments или сокращенно SI *(216).
Еще одной особенностью английской системы регулирования акционерных отношений является то обстоятельство, что многие важнейшие принципы, лежащие в основе современного корпоративного права, были выработаны именно судами при разрешении конкретных дел *(217).
В то же время нельзя не отметить, что существуют и минусы прецедентной системы права, в частности, некоторые авторы отмечают чрезмерную консервативность английских судей, которые сопротивляются распространению уже сложившихся правовых норм на новые явления и области современной жизни *(218).
Разработчикам российских нормативных актов, регулирующих акционерные отношения, приходилось учитывать и особенности отечественной экономики, а также исторически сложившиеся традиции осуществления предпринимательской деятельности. В переходный период развития экономики страны весьма опасным было бы искусственное копирование положений иностранных нормативных актов. Однако довольно часто не принимались во внимание особенности становления акционерных отношений. Некоторые исследователи даже полагали, что на этом этапе санкции призваны быть более строгими, чем в условиях развитой экономики. Это вызвано необходимостью компенсации низкой вероятности обнаружения правонарушения и обеспечения исполнения наказания *(219).
Несмотря на серьезную роль, которую играют законодательные и подзаконные нормативные акты в деле правового регулирования института акционерной ответственности, необходимо сделать вывод о недостаточной проработке норм, касающихся именно этого института. Кроме того, существующие меры ответственности не учитывают особенностей акционерных правоотношений.
Для решения проблем, возникающих в сфере акционерных правоотношений, необходимо наличие единой государственной политики, направленной на разработку и претворение в жизнь целого комплекса мероприятий, способных изменить ситуацию с правовым регулированием ответственности в акционерных обществах.
Пока же этого не происходит, следует признать, что современное отечественное законодательство чаще всего не способно выполнить многие задачи, которые на него возлагаются *(220).