Как уже было отмечено в предыдущей части данного исследования, в соответствии с требованием, содержащимся в п.п. 4-6 ст. 19 Устава МОТ, Генеральный директор МБТ пересылает заверенную копию конвенции или рекомендации каждому члену МОТ. Причем конвенция посылается для ратификации, а рекомендация сообщается для рассмотрения ее с целью придания ей юридической силы путем принятия закона или другими легальными способами. С этого момента у правительства страны-члена МОТ возникает ряд обязанностей перед МОТ, определенных в ее Уставе, которые автоматически после принятия конвенции на МКТ становятся обязательными для членов Организации.
Прежде всего, Правительство РФ в течение года с момента закрытия сессии МКТ или в случае исключительных обстоятельств, не позднее 18 месяцев с момента закрытия МКТ, обязано представить конвенцию на рассмотрение органа власти, в компетенцию которого входит решение вопроса о ратификации и оформления ее в качестве закона либо дачи отказа от ее ратификации. Таким органом на первоначальном этапе является Федеральное Собрание РФ, состоящее согласно ст.ст. 94 и 95 Конституции РФ из двух палат - Государственной Думы (далее - Госдума) и Совета Федерации. Затем, если депутаты Госдумы решат ратифицировать конкретную конвенцию, подготовив проект соответствующего закона, то Правительство РФ, исходя из указаний ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, должно дать заключение о возможности федерального бюджета обеспечить возникающие при этом расходы. Без этого заключения ни один законопроект, порождающий финансовые обязательства государства, не может быть внесен на рассмотрение Федерального Собрания РФ.
Здесь следует отметить встречающуюся на этом этапе не стыковку позиций Правительства РФ с позицией, например, заинтересованных в принятии конвенций профсоюзов работников, объединений работодателей, депутатов, а иногда и комитетов Госдумы. Разные взгляды на необходимость принятия той или иной конвенции порождает иногда со стороны Правительства РФ создание препятствий для ознакомлении указанных выше субъектов права с документами МОТ. Указанные выше заинтересованные лица, получив либо отказ, либо столкнувшиеся с чрезмерной волокитой представителей Правительства РФ, в предоставлении материалов, принятых на той или иной сессии МКТ, вынуждены обращаться за помощью в МБТ и АС МОТ. Например, в 2009 году разногласия между Председателем Комитета по труду и социальной политике Госдумы и МИД РФ, действовавшем совместно с Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее - Минздравсоцразвития РФ) был вынужден рассмотреть Комитет по применению конвенций и рекомендаций МОТ. Дело в том, что согласно ст. 7 Регламента МОТ этот комитет, создаваемый по решению МКТ, вправе рассматривать и обязан представлять МБТ, АС и МКТ доклад о:
- мерах, принятых членами Организации по проведению в жизнь положений конвенций, участниками которых они являются;
- принятых мерах относительно замечаний и предложений по результатам проведенных, исходя из отчетов, представленных членами Организации, камеральных или в редких случаях выездных проверок (инспекций);
- сведениях относительно конвенций и рекомендаций, содержащихся в докладах, присланных членами Организации в соответствии с требованиями ст. 19 Устава МОТ;
- мерах, принятых членами Организации в соответствии со ст. 35 Устава МОТ.
Комитет по применению конвенций и рекомендаций МОТ, обращаясь к Правительству РФ по результатам рассмотрения в МБТ совместного обращения ФНПР и Председателя Комитета по труду и социальной политике Госдумы, сообщил ему о следующем. 17 июня 2009 года Председателем Комитета по труду и социальной политике Госдумы было направлено обращение в МИД России и Минздравсоцразвития РФ, как к уполномоченному при МОТ представителю Правительства РФ*(82), с просьбой выполнять своевременно их обязанности, вытекающие из ст. 19 Устава МОТ и ст. 7 Федерального закона от 16.06.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", вступившего в силу 21.07.1995 (в ред. от 01.12.2007, далее - Закон о международных договорах)*(83). В этой статье Закона определено, что МИД РФ информирует Совет Федерации и Госдуму Федерального Собрания Российской Федерации о заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства РФ международных договорах Российской Федерации, а также о прекращении таких договоров или приостановлении их действия. По запросам палат Федерального Собрания Российской Федерации Правительство РФ обеспечивает предоставление информации о готовящихся к подписанию международных договорах.
Более того, 29.06.2009 Госдума приняла резолюцию, в которой содержалась обращение к Правительству РФ о принятии мер для обеспечения безоговорочного соблюдения ст. 19 Устава МОТ в том, что касается обязательного и своевременного предоставления в Госдуму конвенций и рекомендаций, принятых на МКТ. Однако никаких ответов или позитивных действий на эти просьбы как со стороны Минздравсоцразвития РФ, так и со стороны Правительства РФ не последовало.
В связи со сложившейся таким образом ситуацией Комитет по применению конвенций и рекомендаций МОТ просил Правительство РФ принять необходимые меры для соблюдения Минздравсоцразвития и МИД РФ требований ст. 19 Устава МОТ о представлении в Госдуму документов, принятых МКТ за восемь сессий, состоявшихся в период с 2001 по 2010 год (заседания МКТ 89, 90, 91, 92, 94, 95, 96 и 99)*(84). Как нам известно, в тот период, Правительство РФ только частично выполнило эту просьбу Комитета по применению конвенций и рекомендаций МОТ.
Завершает процесс ратификации конвенций МОТ Президент России, который своими действиями, определенными в ст.ст. 84 и 86 Конституции РФ (прежде всего, одобрением и обнародованием текста закона о ратификации), придает конвенциям МОТ статус признанного Россией международного договора.
Как мы выяснили, международный договор в форме конвенции, принятой на сессии МКТ, по существу, заключается не столько с МОТ, сколько между правительствами государств, являющихся ее членами. Более того, Устав МОТ прямо-таки навязывает стране-члену, даже отказавшейся, например, от ратификации конвенции, пересмотреть такое решение. Этот вывод следует из ряда требований ст. 19 Устава МОТ, обязывающих правительство государства-отказника, несмотря на отказ, все-таки отчитываться о состоянии в стране законодательства и существующей практики по вопросам, которых касается конвенция.
Кроме того, нужно отчитываться и о том, какие меры были приняты или намечены для придания силы любым положениям конвенции путем принятия законодательных*(85) или административных*(86) мер либо отражения их в коллективных договорах или любым другим путем. Также нужно отчитываться об обстоятельствах, в данный момент препятствующих ратификации конвенции или задерживающих ее. Причем это требование о придании любыми официальными путями этим актам юридической силы распространяется и на территории, входящие в состав федерации (п.п. 5-7 ст. 19 Устава МОТ). Это накладывает на взаимоотношения между МОТ и правительством страны-члена МОТ особый императивный отпечаток, влияющий и на внутринациональную подготовительную процедуру заключения этого особого типа международного договора.
В отношении рекомендации Минздравсоцразвития России обязано представить ее на рассмотрение органов власти, в компетенцию которых входит решение задачи либо оформление ее в качестве закона или для принятия мер другого порядка, порождающих ее официальное признание, либо об отказе в придании ей юридической силы на территории России. При этом термин "придание рекомендации силы путем принятия закона или иным путем" предполагает не столько ее ратификацию, сколько включение ее содержания (или части ее положений) во введенный в действие закон или в трехстороннее либо двухстороннее социально-партнерское соглашение с допустимой их корректировкой, учитывающей национальные особенности, возможности и интересы. Поэтому говорить о рекомендации как о международном стандарте о труде юридически не корректно в виду того, что она после ее принятия на МКТ имеет такой вид международного договора как декларация о намерениях его сторон.
Поэтому также как в отношении конвенций, рецепция всех или отдельных положений рекомендаций МОТ фактически "растворяет" ее во внутреннем законодательстве, и говорить о каком-либо прямом приоритетном применении международных норм уже невозможно. Кроме того, изменение национального законодательства путем его приведения в соответствие с положениями рекомендаций МОТ исключает возможность говорить о доминировании ее норм как международного договора над национальным законом. Впрочем, проведение таких же действий с отдельными положениями конвенций МОТ, кроме их прямого применения путем ратификации, также сделает неуместным использование правил, содержащихся во втором предложение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, о приоритете международного акта над внутренним. К тому же, как уже не раз было отмечено, в нашей стране не практикуется какими-либо официальными способами придание юридической силы рекомендациям МОТ, позволяющее в той или иной степени относить их к источникам национального права.
В связи с вышеизложенным рассмотрим национальную процедуру реализации требований Устава МОТ и предписаний национального законодательства, касающихся (в числе иных международных договоров и конвенций МОТ) актов, доминирующих над нормами внутренних законов, в случае выявления между ними коллизии.